Entretien
« Il est faux de dire que les pensions des retraités de l’éducation nationale représentent 32 % de son budget »
L’exécutif pense avoir fait une découverte : les pensions des retraités de l’éducation nationale pèseraient un tiers du budget de ce ministère. Un poids qui rendrait impossible toute autre dépense, pour l’école par exemple. Mais ce chiffre est biaisé et mal interprété, selon l’économiste Philippe Askenazy.
A la page 24 d’une annexe au projet de loi de finances pour 2027, le gouvernement a publié un graphique qui fait actuellement beaucoup parler : il suggère que 32 % des crédits du ministère de l’éducation nationale sont consacrés aux retraites de ses fonctionnaires par ce qu’on appelle le compte d’affectation spéciale des pensions, dit « CAS Pensions ».
Cette part est également très élevée pour le ministère de l’intérieur (30 %) ou celui de l’enseignement supérieur (20 %). De quoi conforter le gouvernement dans son idée de couper dans les retraites, principal poste de dépense publique, pour réduire le déficit. De nombreux articles de presse lui ont emboîté le pas en parlant notamment d’un coût caché des retraites, qui serait responsable par ricochet du manque de moyens dans l’Éducation nationale.
Ce n’est pas l’avis donné à Mediapart par l’un des meilleurs spécialistes français du sujet, Philippe Askenazy, économiste chercheur au CNRS, pour qui les chiffres publiés par le gouvernement sont, d’une part, déjà connus, et d’autre part, surtout biaisés et mal interprétés.
Une manifestante brandit une pancarte sur laquelle on peut lire « Ne touchez pas à nos retraites » lors d’une manifestation de lycéens à Bordeaux, le 13 octobre 2026. © Photo Christophe Archambault / AFP
« Mediapart » : Le gouvernement, dans une supposée « opération de transparence », a publié un graphique sorti d’un document budgétaire montrant que 32 % des crédits du ministère de l’éducation nationale seraient consacrés aux retraites en 2027. Êtes-vous tombé des nues ?
Philippe Askenazy : Absolument pas. Et d’ailleurs, c’est assez cocasse que ce sujet prenne une telle ampleur, car ces chiffres existent et sont connus depuis plusieurs années. Il est en effet inscrit, chaque année dans les documents budgétaires publiés par Bercy, le montant de la participation au financement des pensions des fonctionnaires d’État – la ligne CAS Pensions – programme par programme (par exemple le 140 : Enseignement scolaire public du premier degré). La nouveauté, c’est que le gouvernement a produit et publicisé un graphique qui donne la part du CAS Pensions dans le budget de chaque ministère.
On voit tout de même que le poids des pensions de retraite est parfois très important, comme dans l’Éducation, au ministère de l’intérieur ou dans celui de l’enseignement supérieur. Est-ce la preuve que la fonction publique dépense trop pour ses retraité·es, ce qui obérerait sa capacité de bien payer les fonctionnaires et d’assurer la mission de service public ?
Je ne pense pas. Ce qui est paradoxal, c’est que la hausse régulière du CAS Pensions depuis sa création en 2006 était historiquement utilisée par les gouvernements pour masquer les cures de rigueur qu’ils faisaient subir aux budgets des ministères. Cela leur permettait d’afficher des budgets globalement en hausse. Maintenant, c’est l’extrême inverse : on utilise le CAS Pensions pour s’alarmer du fait que le niveau trop important des retraites dans la fonction publique serait responsable du trop faible investissement dans les services publics, singulièrement l’Éducation nationale. Ce qui n’est pas vrai.
C’est une pure convention comptable.
D’abord, il faut bien comprendre ce que recouvrent ces chiffres publiés dans l’annexe. Ils ne représentent pas la part que les ministères versent à leurs anciens agents à la retraite. Par exemple, il serait faux de dire que les pensions versées aux retraités de l’éducation nationale représentent 32 % – soit 28,5 milliards d’euros – du budget de l’éducation nationale, comme le suggèrent le graphique de Bercy et plus encore le texte maladroit qui l’accompagne, qui parle pour les ministères « du financement des retraites de leurs fonctionnaires ».
En effet, ces montants englobent indistinctement les pensions de retraités de l’État, y compris ceux qui n’ont rien à voir avec l’Éducation nationale.
Par exemple, on peut estimer que sur les 28,5 milliards de pensions inscrits dans le budget de l’éducation nationale, entre 3 et 4 milliards d’euros sont versés aux retraités de France Télécom – devenu Orange – et de la Poste.
Comment cela est-il possible ?
Il faut remonter à la création du CAS Pensions pour comprendre. Le CAS Pensions est une invention française sans équivalent – ce qui brouille au passage les comparaisons internationales sur les dépenses publiques et prélèvements obligatoires – datant de l’application de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) en 2006.
On a alors créé une caisse virtuelle de retraites pour la fonction publique d’État devant être tout le temps à l’équilibre. Est calculé en premier le montant des pensions versées. Ensuite, l’enveloppe globale du CAS Pensions – 65 milliards d’euros prévus pour 2027 – est répartie entre ministères, non pas en fonction de leurs dépenses de retraites nécessaires pour assurer le traitement de leurs anciens fonctionnaires, mais au prorata de leur masse salariale, hors primes de leurs actuels fonctionnaires.
Or, le ministère de l’éducation nationale est celui qui, d’une part, concentre le plus de dépenses de personnel par rapport à son budget global – les dépenses du quotidien des primaires, collèges et lycées sont assurées par les collectivités locales – et, d’autre part, c’est celui où les fonctionnaires perçoivent le moins de primes. Enfin, la proportion de contractuels, dont les salaires ne sont pas pris en compte pour le calcul de la contribution au CAS Pensions, y demeure faible. C’est donc à lui qu’on alloue mécaniquement la plus importante part du CAS Pensions.
Vient ensuite le ministère de l’intérieur, dont la contribution au CAS Pensions est plombée par le taux de cotisation appliqué pour les gendarmes (126 % du salaire brut), bien supérieur à celui des fonctionnaires civils, dont les policiers (82 %).
C’est parce qu’on a mené des politiques d’inspiration néolibérale que l’on se retrouve avec des cotisations CAS Pensions stratosphériques.
Cette distribution du CAS Pensions est ainsi proratisée sans rapport direct avec les pensions des anciens fonctionnaires de tel ou tel ministère. C’est une pure convention comptable.
Reprenons les fonctionnaires retraités des PTT (Postes, télégraphes et téléphones), au nombre de 310 000 en France – sur moins de 1,7 million de retraités civils de l’État – en 2025. Ils devraient plus logiquement être pris en charge par le ministère de l’industrie, qui historiquement chapotait les postes et télécommunications. Comme les salariés chez Orange et La Poste sont désormais quasi exclusivement des salariés de droit privé, ces entreprises cotisent au régime général, mais les règles du CAS Pensions ne demandent pas à Bercy d’assumer le paiement des 7 milliards d’euros de pensions de leurs anciens fonctionnaires.
Certes, mais cela n’empêche pas, au global, les dépenses du CAS Pensions d’être de plus en plus importantes, et l’on voit poindre un vrai déséquilibre pour les retraites du public. Cela est-il dû uniquement au déséquilibre démographique, comme on l’entend partout ?
Non, pour les fonctionnaires d’État, les déséquilibres du système de retraites sont principalement dus au fait que l’on a organisé, au fil des ans, l’effritement de la base du financement des pensions.
En effet, durant des années, on a gelé le point d’indice, transféré des personnels, limité le nombre d’embauches de fonctionnaires, quand la part des contractuels de droit privé a, elle, été croissante. Parallèlement, le statut de fonctionnaire dans d’anciennes grandes entreprises publiques devenues privées a disparu. On a donc considérablement déformé le ratio masse salariale/pensions du régime des retraites de la fonction publique d’État.
En s’abstenant de mettre en réserve des revenus de privatisation pour garantir les retraites de fonctionnaires, en appauvrissant de manière organisée la fonction publique d’État, l’Éducation nationale en tête, on a donc accru son « déficit » des retraites. C’est donc bien parce qu’on a mené des politiques d’inspiration néolibérale que l’on se retrouve avec des cotisations CAS Pensions stratosphériques.
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20 février 2025
L’économiste à l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) François Geerolf a pointé un autre écueil lié au CAS Pensions : les dépenses et les recettes du régime de retraite de la fonction publique seraient comptabilisées deux fois dans le budget. Ce qui gonflerait artificiellement les ratios de dépense publique sur le produit intérieur brut (PIB) et de prélèvements obligatoires sur le PIB, et donc par la même occasion les discours alarmistes sur le niveau trop dépensier et trop taxeur de l’État…
C’est exact. À cause du CAS Pensions, les dépenses et les cotisations retraite de la fonction publique d’État se retrouvent à la fois comptabilisées dans les dépenses sociales, mais aussi dans celles des ministères. Cela ne change rien en termes de déficit public. Mais cela vient gonfler artificiellement certains ratios.
J’apporterais cependant une nuance à ce point. Car si la France se conformait à l’esprit des normes de comptabilité européenne en matière de dépenses et de cotisations retraite de la fonction publique – ce que l’Insee pourrait faire d’ici à 2030 –, on changerait de manière plus nuancée les choses.
Il y a fort à parier que l’on se rapprochera d’un mode de comptabilisation à l’allemande, où les retraites des fonctionnaires sont financées par l’impôt et des réserves, et non par des cotisations. Dans le cadre d’Eurostat, l’Allemagne ajoute au niveau des dépenses publiques – par exemple de sécurité – une dépense induite par la garantie de salaire différé donnée chaque année aux futurs fonctionnaires retraités.
C’est certes technique, mais, pour faire simple, dans le cas de la France, cette nouvelle convention reviendrait in fine à réduire le niveau de la dépense publique et des prélèvements obligatoires affichés chaque année d’environ 30 milliards d’euros, soit 1 point de PIB.
