La PAC échoue à soutenir la résilience des exploitations, déplore la Cour des comptes

Face aux défis économiques et environnementaux auxquels fait face l’agriculture, la France n’a pas su transformer la PAC et ses outils en opportunité de transformation profonde, estime la Cour des comptes dans un nouveau rapport.

Agroécologie  |  Aujourd’hui à 15h50  | https://www.actu-environnement.com/ae/news/pac-psn-resilience-exploitations-cour-comptes-48482.php4

 S. Fabrégat

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© mobilise248La Cour des comptes recommande de viser la double performance économique et environnementale dans la future PAC

LES POINTS À RETENIR

• La France a privilégié l’accès large aux aides directes au détriment des objectifs environnementaux.
• La Cour recommande de mieux articuler performance économique et environnementale dans le prochain PSN.

Une occasion manquée. C’est en creux le constat de la Cour des comptes sur la mise en œuvre de la politique agricole commun (1) e (PAC) en France, à travers son plan stratégique national (PSN). Une analyse particulièrement éclairante, à l’heure où les crises que traverse l’agriculture se succèdent, se cumulent et qu’une nouvelle PAC post-2027 va être discutée.

Des choix discutables

La PAC 2023-2027 proposait un cadre nouveau, laissant davantage de marge de manœuvre aux États membres dans la définition de la stratégie pour atteindre les objectifs fixés à l’échelle communautaire. Mais « la France utilise principalement ces libertés nouvelles pour conforter des choix anciens sans renforcer sa visée stratégique », déplore d’emblée la Cour des comptes. Elle a ainsi opté pour un « accès le plus large aux aides directes pour sécuriser les revenus des agriculteurs », au détriment des objectifs ou défis économiques et environnementaux auxquels fait face l’agriculture.

La crise agricole de 2024 a encore accentué ce biais, le Gouvernement et la Commission européenne ayant fait le choix d’alléger certaines contraintes imposées dans le cadre de la PAC (BCAE 1,7, 8 et 9). De la même manière, les éco-régimes, mis en place pour accompagner les modèles les plus vertueux, ont été utilisés a minima : un seul a été mis en place en France et de manière très large, pour toucher le maximum d’agriculteurs.

Finalement, « les financements exclusivement affectés aux objectifs environnementaux s’établissent respectivement à 0,2 % pour le changement climatique, 0,6 % pour la préservation des ressources et 1 % pour la biodiversité ».

Côté simplification des procédures, l’exercice a aussi été manqué, note la Cour des comptes, avec des règles complexes pour les BCAE, les haies ou encore l’aide couplée bovine. Enfin, peu d’aides ont été consacrées à la gestion des risques et la modernisation des productions, pourtant essentielles dans le contexte actuel.

Peu d’ambition environnementale

Les principaux objectifs de la PAC 2023-2027 proviennent du Pacte vert. Mais « tous n’ont pas été traduits en objectifs chiffrés au niveau national dans le PSN », note la Cour des comptes. C’est notamment le cas pour la réduction des pertes de nutriments (qui passe par la réduction de la fertilisation minérale ou azotée et l’augmentation des surfaces en légumineuses), l’accroissement de l’agriculture biologique, le maintien des terres à particularités topographiques à haute diversité ou encore la réduction des phytosanitaires.

Par ailleurs, la multiplication des stratégies et des plans ayant un lien plus ou moins direct avec l’agriculture (Ecophyto, Pnacc, SNBC…) nuit particulièrement à la lisibilité des objectifs et à leur mise en cohérence, souligne la Cour.

Sur les outils mis en place sur le plan environnemental, cette dernière est tout autant critique. Leur « impact environnemental [est] inversement proportionnel à leur poids budgétaire ». L’UE prévoit en effet qu’a minima 25 % des paiements directs soient consacrés chaque année aux éco-régimes, que 35 % soient réservés aux objectifs environnementaux et climatiques et au bien-être animal et que 40 % de l’enveloppe financière globale contribue à la réalisation des objectifs en matière de climat.

Dans les faits, le seul éco-régime mis en place par la France visait à atteindre le plus grand type de cultures et d’exploitations (90 % des agriculteurs bénéficiaires et 85 % de la SAU en 2023), sans véritable ciblage puisqu’il récompensait toutes les pratiques qui allaient un peu plus loin que la réglementation. L’outil aurait pourtant pu être un formidable levier de transition : la France en est le premier bénéficiaire européen avec 8,58 Md€ de crédits sur cinq ans. La Cour recommande de mieux rémunérer le niveau supérieur de l’éco-régime, le plus exigeant.

Les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) visent quant à elles à contractualiser sur cinq ans avec des agriculteurs souhaitant mettre en place des pratiques vertueuses, selon un cahier des charges spécifique. La Cour des comptes déplore des enveloppes modestes au regard des enjeux et un faible ciblage sur les territoires prioritaires. Elle préconise donc de concentrer les mesures sur ces territoires et d’en réduire le nombre.

Quant aux aides à l’agriculture biologique, elles étaient peu adaptées aux difficultés traversées par ce secteur : il s’agit d’aides à la conversion quand les exploitations bio ont du mal à se maintenir. Résultat : une partie de ces crédits n’ont pu être alloués (257 M€ en 2023 et 2024). Et la France a choisi de les redistribuer à l’éco-régime, mais aussi aux élevages, au paiement redistributif… « La pertinence du transfert (…) sur des aides non environnementales a été contestée par plusieurs membres du comité de suivi du PSN, sans effet, souligne la Cour des comptes. Il est effectivement regrettable que les reliquats de crédits liés à la sous-consommation de l’aide à la conversion n’aient pas été exclusivement fléchés sur des aides de nature environnementale ». En revanche, d’autres aides ont été déployées pour le soutien aux exploitations bio, mais avec des financements hors PAC, relève la Cour des comptes.

Viser la double performance économique et environnementale

Le PSN peine également à soutenir la performance économique et la production agricole, note la Cour des comptes. Plus globalement, cette dernière regrette que les finalités économiques et environnementales soient peu articulées, malgré leur interdépendance croissante. L’enjeu est d’atteindre une double performance économique et environnementale. Cela passe par l’accompagnement des transformations des systèmes et pratiques agricoles, et le soutien à la prise de risque. La Cour recommande donc de « mieux accompagner les systèmes et les pratiques des exploitations qui améliorent leur résilience productive – leurs performances dans la durée en ce qui concerne à la fois leur rentabilité, leur compétitivité, leur impact sur les échanges extérieurs et sur les ressources et l’environnement (climat, eau, énergie, matières fertilisantes, etc.) dans le cadre d’une « compétitivité durable » ».

1. Consulter le rapport de la Cour des comptes
https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2026-09/20260903-Mise-en-oeuvre-PAC-par-la-France_0.pdf

Sophie Fabrégat, journaliste intégrée
Cheffe de rubrique énergie / agroécologie