Loi anti-fraude : les allocataires d’abord, la fraude fiscale attendra 

En octobre 2025, le gouvernement présentait son projet de loi comme une « réponse équilibrée » aux deux faces de la fraude aux finances publiques : la fraude fiscale et la fraude sociale. Le ministère de l’Économie promettait un texte « global », s’attaquant aussi bien au fraudeur à la CAF qu’aux montages offshore savamment architecturés. Pourtant, à la lecture de la loi définitivement adoptée le 7 avril 2026, l’équilibre annoncé vole en éclats. Sans surprise, c’est la fraude sociale, pourtant la moins coûteuse pour les finances publiques, qui concentre l’essentiel de l’attention du Parlement. Les fraudes les plus massives, celles qui requièrent avocats fiscalistes, sociétés-écrans et juridictions étrangères, bénéficient de l’inattention bienveillante du législateur. À l’inverse, les fraudes les plus modestes, détectables par un algorithme de la CAF ou de France Travail, sont les principales cibles du nouvel arsenal coercitif.

Graphe Économie

publié le 10/08/2026 Par Alexandra Buste, Xavier Lalbin

ALEXANDRA BUSTE, XAVIER LALBIN

Ingénieure matériaux, Alexandra Buste a occupé divers postes en ingénierie et gestion de projet dans un groupe automobile. Docteur en mécanique, Xavier Lalbin a été chercheur dans le public et le privé pour des groupes industriels. Ils travaillent aujourd’hui dans l’analyse et le traitement de données pour des articles généralistes ou spécialisés.

Les ordres de grandeur sont sans appel : la fraude fiscale pèse six à neuf fois plus lourd que la fraude sociale. Pourtant, le gouvernement a choisi de consacrer l’essentiel de son projet de loi à cette dernière, et plus précisément aux assurés individuels, alors qu’ils ne représentent qu’une part minoritaire des montants fraudés. La « moralisation de la vie publique » figurait parmi les promesses phares d’Emmanuel Macron en 2017. Neuf ans plus tard, cette loi s’inscrit dans une longue tradition : affaiblir les moyens de lutte contre la fraude fiscale des plus riches tout en renforçant les dispositifs de surveillance et de contrôle visant les plus modestes.

La fraude fiscale pèse six fois plus que la fraude sociale, mais mobilise deux fois moins d’articles de loi

La fraude sociale recouvre deux réalités distinctes : la fraude aux cotisations sociales des entreprises, de loin la plus importante, et la fraude aux prestations sociales, plus limitée. En 2026, le ministre du Travail et des Solidarités en estimait le coût total à 14 milliards d’euros par an. La fraude fiscale, elle, désigne la soustraction délibérée à l’impôt : dissimulation de revenus imposables, organisation d’insolvabilité ou montages destinés à faire obstacle au recouvrement. Selon un rapport de l’Assemblée nationale, elle représenterait 80 à 120 milliards d’euros par an. La Cour des comptesdresse d’ailleurs un constat sévère : « La connaissance de l’ampleur de la fraude (fiscale, ndlr) commise n’a pas progressé » et, « à rebours de l’intention affichée du législateur, la fraude fiscale n’est ni plus fréquemment ni plus durement sanctionnée qu’il y a dix ans ».

La fraude fiscale représente donc l’équivalent de la moitié à près des trois quarts du déficit public de 2025 (153 milliards d’euros). Selon les estimations retenues, elle pèse six à neuf fois plus que la fraude sociale. Pourtant, le gouvernement a présenté son projet de loi comme une réponse équilibrée à « toutes les fraudes aux finances publiques ».

L’analyse du texte montre pourtant que la fraude sociale apparaît comme la cible privilégiée du gouvernement. Sur ses 76 articles, 43 concernent la fraude sociale, contre 18 seulement la fraude fiscale. Face à une fraude annuelle d’au moins une centaine de milliards d’euros, essentiellement fiscale, l’exécutif n’espère récupérer que 1 à 2 milliards d’euros de recettes supplémentaires.

Dans l’hémicycle, ni le faible rendement attendu de la réforme ni cette inversion manifeste des priorités ne semblent avoir embarrassé les partisans du texte. La loi a finalement été adoptée par une large majorité, allant du bloc central jusqu’à l’extrême droite.

Pour justifier l’attention portée à la fraude la moins coûteuse en pleine période de déficit budgétaire, le gouvernement préfère mettre en avant les résultats des contrôles plutôt que les estimations de la fraude. En 2025, la Direction générale des finances publiques (DGFiP) revendique ainsi 11,4 milliards d’euros de droits fiscaux récupérés (sur 17,1 milliards d’euros constatés), tandis que 3,1 milliards d’euros de fraude sociale ont été « détectés, évités ou redressés ». Rien de tel pour gonfler artificiellement le chiffre de la fraude sociale que d’y intégrer le concept de fraudes « évitées », soit des fraudes qui n’ont jamais existé.

La dizaine de milliards d’euros encaissée par la DGFiP est d’autre part à mettre en regard des 80 à 120 milliards d’impôts qui s’évaporent chaque année. Il est vrai que la fraude des multinationales et des grandes fortunes repose sur des « montages patrimoniaux complexes », comme le reconnaît le ministère du Budget, et fait appel à une expertise très spécialisée. Sans volonté politique appuyée par des moyens suffisants, il est difficile de remonter ces filières, comme le relevait déjà le Sénat en 2021 lors de ses auditions sur les « Pandora Papers ».

Les chiffres de la DGFiP confirment cette faiblesse des moyens consacrés à la lutte contre la fraude fiscale. Entre 2003 et 2017, les redressements constatés sont restés relativement stables, autour de 0,8 % du PIB (1), tandis que les sommes effectivement recouvrées représentaient environ 0,4 % du PIB. À partir de 2017, les redressements chutent d’un quart pour se stabiliser autour de 0,6 % du PIB jusqu’en 2024. Le rebond observé en 2025 ne fait que ramener les résultats à leur niveau d’avant Macron, tandis que les encaissements demeurent à leur plus bas niveau (moins de 0,4 % du PIB). En vingt ans, la capacité de l’État à récupérer les impôts éludés ne s’est donc pas améliorée ; elle s’est même dégradée sous la présidence d’Emmanuel Macron.

L’administration paraît ainsi toujours aussi impuissante à vérifier la sincérité des déclarations fiscales des contribuables les plus fortunés, pourtant les plus susceptibles de recourir à l’évitement fiscal. Les travaux consacrés aux pays scandinaves montrent en effet que ce sont les membres du 1 % le plus riche (environ 320 000 ménages en France), et plus encore du 0,1 %, qui présentent la plus forte propension à dissimuler une partie de leurs revenus ou de leur patrimoine.

Rien ne condamne pourtant un État à rester impuissant face à la fraude fiscale. En France, le « verrou de Bercy », instauré en 1920, a longtemps réservé au seul ministère du Budget le monopole des poursuites pénales en matière de fraude fiscale, y compris en cas de flagrant délit. La réforme de 2018 a certes instauré une transmission automatique au parquet au-delà de 100 000 euros de droits éludés, faisant presque doubler le nombre de dossiers transmis dès l’année suivante (1 826 dossiers). Mais cet élan est rapidement retombé : depuis, leur progression est quasi nulle, un peu plus de 1 % par an en tenant compte de l’augmentation du nombre de foyers fiscaux. En 2023, le nombre de dossiers transmis était identique à celui de 2019, tout comme la moyenne observée sur la période 2019-2025.

Cette évolution constitue certes un progrès. Mais elle laisse le citoyen face à un paradoxe difficile à comprendre : alors que le nombre de dossiers transmis à la justice a presque doublé, le montant des fraudes détectées par l’administration fiscale demeure, au mieux, du même ordre qu’avant la réforme (environ 0,8 % du PIB, grâce au rebond observé en 2025).

Traquer les pauvres coûte moins cher, rapporte plus de votes, et paradoxalement dérange moins de monde

Pendant que la grande fraude fiscale semble reléguée au second plan, la traque de la fraude sociale des particuliers connaît un net regain de vigueur. Et, au sein même de cette dernière, le gouvernement cible la catégorie qui fraude le moins : les assurés. Selon la note annuelle du Haut Conseil du financement de la protection sociale publiée en janvier 2026, près des deux tiers de la fraude sociale sont imputables aux employeurs et aux travailleurs indépendants (52 %) ainsi qu’aux professionnels de santé (12 %). Les assurés individuels n’en représentent qu’un tiers. Pourtant, sur les 43 articles consacrés à la fraude sociale, 20 les visent directement : allocataires du RSA, demandeurs d’emploi, personnes malades ou en situation de handicap.

Le même déséquilibre apparaît dans les chiffres de l’Assurance maladie. Les assurés sont à l’origine de la moitié des fraudes détectées, mais ne représentent que 16 % des montants indûment perçus (115 millions d’euros). Les professionnels de santé, eux, concentrent près des trois quarts des sommes fraudées (530 millions d’euros), alors qu’ils sont presque deux fois moins nombreux parmi les fraudeurs détectés (28 %).

Malgré cela, le gouvernement fait de la chasse aux arrêts maladie injustifiés l’une de ses priorités et annonce une hausse de 6 % des contrôles, avec 740 000 vérifications prévues en 2026. L’exécutif focalise son attention sur les 18 milliards d’euros consacrés chaque année aux arrêts maladie et sur les quelque 10 000 fraudes constatées par l’Assurance maladie. Pourtant, le rendement financier reste dérisoire : en 2025, les fraudes détectées parmi plus de 9 millions d’arrêts de travail n’ont représenté que 49 millions d’euros, soit 0,3 % des dépenses correspondantes.

Même logique du côté de l’assurance chômage. La fraude y est estimée à 110 millions d’euros en 2021, soit 0,3 % des allocations versées. C’est pourtant dans ce domaine que la loi déploie ses mesures les plus sévères. Parmi elles figure la suspension des allocations sur la base de simples « indices sérieux » de fraude, une notion jugée « particulièrement vague » par la Défenseure des droits, qui y voit un « risque élevé de décision arbitraire ».

Pour faire bonne mesure, le texte permet en outre la saisie de la totalité des versements à venir, y compris ceux correspondant à des droits légitimes. Les pénalités ont aussi été durcies grâce aux amendements du Rassemblement national, qui prévoient une amende plancher égale au triple des sommes fraudées.

Cet arsenal complète des dispositifs déjà en place, comme la surveillance algorithmique des allocataires de la CAF. Grâce aux données de 32 millions de foyers, l’organisme calcule chaque mois 13 millions de scores de risque de fraude (officiellement qualifiés d’« indus », en référence aux allocations indûment versées). Pour l’association La Quadrature du Net, cette pratique institutionnalise le ciblage des populations les plus précaires à travers un « algorithme de scoring [qui] sert une politique de harcèlement institutionnel des plus précaires ».

Cette asymétrie entre fraude fiscale et fraude sociale s’explique d’abord par des raisons pratiques. Les allocataires sont infiniment plus faciles à contrôler. Leurs revenus transitent par des administrations interconnectées – CAF, France Travail, Assurance maladie ou administration fiscale – qu’un simple croisement de fichiers permet d’exploiter. La nouvelle loi renforce encore ces possibilités en donnant à France Travail un accès élargi aux fichiers des opérateurs téléphoniques, des compagnies aériennes et au registre des Français établis hors de France. Un arsenal de surveillance déployé à l’encontre de ménages percevant, en moyenne, à peine plus de 1 000 euros par mois.

À l’inverse, les montages fiscaux des plus riches sont opaques par nature. Leur détection exige du temps, des enquêteurs expérimentés et des compétences très spécialisées. Une réalité difficilement compatible avec la suppression annoncée de 550 postes à la DGFiP en 2026. D’autant que depuis 2009, l’administration fiscale a déjà perdu près d’un quart de ses effectifs, soit 34 000 emplois, réduisant d’autant sa capacité à conduire des enquêtes longues et complexes. À cela s’ajoute la réforme de l’impôt sur la fortune, qui a largement fait disparaître des radars administratifs les patrimoines financiers les plus élevés.

La seconde raison est électorale. Pour les sociologues Marion Lieutaud et Vincent Dubois, la dénonciation de la fraude sociale répond davantage à une « logique de l’offre politique » qu’à une réaction à des abus. Faire de la lutte contre les fraudeurs un thème central permet d’endosser les habits du sérieux budgétaire face à des adversaires présentés comme plus laxistes. Cette rhétorique s’est progressivement imposée au sein de la droite depuis les années 1990 avant d’être progressivement reprise par le Parti socialiste, de Michel Charasse dénonçant les « faux chômeurs » en 1991 à Ségolène Royal refusant en 2007 « une société de l’assistanat », puis à François Rebsamen souhaitant, sous la présidence de François Hollande, « renforcer les contrôles pour vérifier que les gens [au chômage] cherchent bien un travail ».

Selon Vincent Dubois, cette stratégie produit aujourd’hui un résultat sans équivoque : depuis 2016, « plus de personnes sont condamnées pour fraude aux prestations ou aux allocations sociales que pour fraude fiscale en France ».

Les allocataires de la CAF n’ont pas de lobby alors que les fraudeurs fiscaux ont des obligés

Les auditions sénatoriales consacrées en 2022 aux Pandora Papers, ces révélations portant sur les avoirs offshore de plus de 130 milliardaires, ont mis en lumière les limites persistantes de la police fiscale créée en 2018 par Gérald Darmanin (la SEJF, remplacée en 2024 par l’ONAF). Les sénateurs la jugeaient déjà « sous-dimensionnée pour traiter dans des délais raisonnables l’ensemble des dossiers qui lui sont transmis ». Avec une quarantaine d’officiers fiscaux judiciaires seulement, ce service ne dispose pas des moyens nécessaires pour s’attaquer à une fraude estimée à plus de 80 milliards d’euros par an. Et renforcer ses effectifs revient souvent à prélever les enquêteurs les plus expérimentés de la DGFiP, affaiblissant d’autant les capacités de cette dernière.

L’affaire des Panama Papers illustre les conséquences de ce sous-dimensionnement. Dix ans après les révélations de 2016, la DGFiP n’avait mis en recouvrement que 275 millions d’euros dans 230 dossiers sur les 600 étudiés, sans être en mesure d’indiquer les sommes effectivement encaissées. Comme le résumait Le Monde, l’affaire est toujours en cours.

Sur les 29 dossiers transmis au Parquet national financier, six sont encore en cours et plus de la moitié ont été classés sans suite, faute d’éléments suffisants ou en raison de la complexité des montages. Les rares condamnations prononcées se sont limitées à des peines de sursis et à moins de 5 millions d’euros d’amendes et de confiscations cumulées. Bien peu face à une fraude qui se chiffre en dizaines de milliards d’euros.

La mission sénatoriale sur la fraude fiscale est parvenue à la même conclusion : démanteler ces montages suppose l’intervention de juridictions spécialisées, du Parquet national financier et, le plus souvent, une coopération pénale internationale. Autant de moyens qui demeurent chroniquement insuffisants, au point que la sophistication des montages continue de constituer la meilleure protection des fraudeurs.

Cette situation ne nuit guère aux principaux soutiens financiers des responsables politiques. Comme l’a montré Julia Cagé dans Le Prix de la démocratie, les élus répondent prioritairement aux préférences de ceux qui financent leurs campagnes, bien davantage qu’à celles des allocataires du RSA. En 2016, près de 40 % des 13 millions d’euros de financement privé de la campagne présidentielle d’Emmanuel Macron provenaient de moins de 1 % de ses 74 702 donateurs (663 personnes ayant chacune versé le plafond légal de 7 500 euros). Dans ces conditions, cette loi anti-fraude n’a plus rien d’un paradoxe. Elle s’inscrit dans la continuité d’une présidence qui se montre indulgente envers la centaine de milliards d’euros de fraude fiscale des plus riches, tout en déployant une fermeté sans faille contre les fraudes, bien plus modestes, des classes populaires.

Notes

(1) Rapporter les montants des fraudes au PIB permet de comparer l’évolution dans le temps des sommes d’argent en tenant compte de l’inflation (perte de valeur de la monnaie) et de la croissance économique (augmentation de la “richesse” en circulation) : bien que les montants soient passés de 14 Md€ en 2003 à 18 Md€ en 2017, ils sont restés stables par rapport à l’évolution de l’économie du pays. En regard de l’accroissement de la richesse en circulation dans le pays, et en supposant que la fraude a suivi la même tendance, la détection de la fraude fiscale ne semble donc pas plus performante.