« Pour la première fois peut-être, des avocats et des adversaires du nucléaire tentent de préserver ce qui les rassemble »
Chronique
Stéphane Foucart
En prévoyant d’intégrer l’expertise de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) à l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), le gouvernement prend le risque de faire perdre sa crédibilité au système de gouvernance de l’atome, estime, dans sa chronique, Stéphane Foucart, journaliste au « Monde ».
Publié aujourd’hui à 06h00, mis à jour à 08h09 Temps de Lecture 3 min.
Manifestement issue de la réunion du Conseil de politique nucléaire du 3 février, la décision a pris tout le monde de court. Elle a provoqué la sidération et l’incrédulité chez bon nombre de parties prenantes, tant par sa verticalité irréfléchie que par les risques systémiques qu’elle ferait peser sur la gouvernance du nucléaire, si elle était mise en œuvre. Depuis que le démantèlement de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) a été annoncé – ses activités d’expertise allant à l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), la destination de celles consacrées à la recherche demeurant plus ou moins en suspens – les protestations se succèdent.
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Le projet est parvenu à créer une certaine unanimité. Il fédère contre lui le conseil scientifique, la commission d’éthique et de déontologie et le comité d’orientation des recherches de l’IRSN. Ces trois instances se sont exprimées dans trois motions distinctes, avec une fermeté inhabituelle, au regard des infinies précautions oratoires dont ces cénacles sont coutumiers.
Dans une tribune au Monde, publiée fin février, plus de quatre-vingts chercheurs, universitaires, hauts fonctionnaires, élus, etc. opposés ou favorables au nucléaire ont aussi protesté. Toujours dans les colonnes du Monde, trois anciens présidents de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst) de sensibilités politiques différentes, ont fait entendre, début mars, une même voix contre le démantèlement de l’IRSN.
La volonté de préserver les institutions garantes de la sûreté nucléaire dépasse les clivages habituels sur le sujet. Pour la première fois peut-être, des avocats et des adversaires de l’atome ne s’écharpent pas sur ce qui les divise, mais tentent de préserver ce qui les rassemble. En l’occurrence, un système institutionnel bicéphale qui est parvenu à bâtir une crédibilité forte, avec d’un côté une autorité de contrôle indépendante (l’ASN), et de l’autre un institut qui lui apporte son expertise scientifique et technique (l’IRSN).
« Fluidifier » le fonctionnement
Il existe deux indices forts que ce système, bien que sans doute perfectible, fonctionne. Le premier est qu’il n’y a pas eu, jusqu’à présent, d’accident grave sur le territoire français, en dépit d’une forte concentration d’installations nucléaires. Le second est que, de part et d’autre des débatteurs sur le sujet, on se réfère volontiers aux décisions et aux travaux de l’ASN et de l’IRSN.
Pour le gouvernement, intégrer à l’ASN le pôle « expertise » de l’IRSN permettrait de « fluidifier » le fonctionnement du système et d’en rationaliser la marche. Pourquoi, après tout, en irait-il autrement ? Pourquoi rassembler dans la même institution l’évaluation scientifique et technique du risque et la gestion de ce risque serait-il une mauvaise idée ? Des éléments de réponse sont apportés ces jours-ci par le Conseil scientifique d’une autre autorité : l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses).
Le rapport entre l’Anses et l’ASN n’est pas évident et un bref historique s’impose pour le comprendre. Jusqu’en 2015, l’Anses n’était responsable que de l’évaluation de risques environnementaux ou sanitaires. Depuis, l’Anses est aussi chargée d’autoriser, d’interdire ou de réguler les pesticides, les biocides et les médicaments vétérinaires. Pour certaines catégories de risques, l’Anses se retrouve, depuis huit ans, chargée de leur évaluation et, en même temps, de leur gestion. Elle est ainsi dans une situation semblable (même si les risques en jeu sont très différents) à celle dont pourrait hériter l’ASN, une fois qu’elle aura absorbé le pôle expertise de l’IRSN.
Une épineuse question
Or, depuis 2015, l’intensité des controverses mettant en cause l’Anses sur la question des produits phytosanitaires a été telle que son Conseil scientifique (une trentaine de chercheurs, la plupart indépendants de l’agence) s’est saisi d’une épineuse question : celle de la crédibilité de l’Anses. Son rapport, publié vendredi 10 mars, ne fait pas mystère de différentes « tensions » qui traversent les expertises rendues par l’Anses. Les tensions identifiées tiennent notamment au décalage entre l’expertise et les connaissances les plus récentes, ou à l’absence de séparation entre l’évaluation des risques et la gestion de ceux-ci.
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Le projet de démantèlement de l’IRSN va introduire ces deux failles dans la gouvernance du nucléaire. D’abord du simple fait de la séparation possible des pôles « recherche » et « expertise » de l’IRSN, qui va éloigner ceux qui produisent la connaissance de ceux qui l’utilisent à des fins de régulation. Ensuite, que l’évaluation des risques soit menée par des experts placés sous l’autorité de ceux qui devront prendre des mesures difficiles (par exemple le maintien où l’interruption de la production d’énergie) est de nature à introduire un doute sur l’intégrité du processus.
Dans le cas de l’Anses, la perte de crédibilité n’a pas été nécessairement liée à la réalité du travail accompli, mais à des questions institutionnelles. Lorsqu’une autorisation de mise sur le marché d’un pesticide, délivrée par l’Anses, est cassée par la justice administrative, par exemple, qu’est-ce qui est en cause ? L’expertise scientifique conduite par l’agence ? Ou l’appréciation juridique qu’elle aura faite des risques ?
Le problème risque fort d’être à l’avenir semblable pour l’ASN, son expertise risquant alors de n’être lue qu’à la lumière des décisions qu’elle aura elle-même prises. Relancer l’atome en s’affrontant à la crise climatique et à l’adversité technique rencontrée par un parc nucléaire vieillissant, tout en prenant soin de détruire au préalable les conditions de la confiance : il n’est pas sûr que ce soit une bonne idée.
Stéphane Foucart
*« Une relance nucléaire décidée dans le plus grand mépris démocratique »
Tribune
Collectif
Dans une tribune au « Monde » conduite par la secrétaire nationale d’EELV Marine Tondelier, le sénateur Daniel Salmon et la députée Julie Laernoes, un collectif s’indigne du prochain démantèlement de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire.
Publié le 02 mars 2023 à 09h30 Temps de Lecture 4 min.
Que deviendrait la démocratie sans le concours des contre-pouvoirs qui la maintiennent face aux épreuves qu’elle traverse : les conflits armés, le dérèglement climatique, ou les risques d’accidents nucléaires ?
Qu’une relance nucléaire ait été décidée au plus grand mépris démocratique, faisant fi du fiasco industriel et financier de la filière est un fait. Qu’elle le soit au mépris de la sûreté et de la sécurité des citoyens en est un autre.
En effet, le processus d’affaiblissement des contre-pouvoirs – qui se déroule sous nos yeux alors que l’attention est ailleurs – se durcit avec un ultime fait du prince : l’annonce du démantèlement de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). Désormais toutes les expressions potentielles de contestation ont été contournées.
Dès lors, comment exprimer ses oppositions légitimes à une relance nucléaire massive, avec la construction de six nouveaux réacteurs, finalement déjà décidée ? Preuve d’une volonté d’un passage en force, le Conseil politique nucléaire du 3 février institue une méthode ad hoc : se réunir deux fois par an pour s’autosaisir de la politique nucléaire de la France.
De multiples dérogations
Ni le débat parlementaire ni le débat citoyen n’ont été respectés. En janvier, au Sénat – dont Daniel Salmon, sénateur écologiste, était le chef de file pour le groupe Ecologiste-Solidarité et territoires –, la loi d’accélération du nucléaire a été votée, avant même que le débat public mené par la Commission nationale du débat public (CNDP) ait rendu ses conclusions.
De multiples dérogations administratives accordées, notamment à l’encontre du droit de l’environnement, posent désormais les jalons de la relance nucléaire et affirment que le développement des énergies renouvelables ne doit pas faire barrage à celui de l’atome. Maintenant, le gouvernement anticipe les éventuelles réserves des institutions chargées de l’expertise. Maintenant, c’est au tour des députés écologistes et leur cheffe de file, Julie Laernoes, de poursuivre le débat à la lumière de cette nouvelle configuration.
Quelle que soit la question posée et ses enjeux, que l’on soit pour ou contre le nucléaire, la maîtrise du risque majeur d’accidents nucléaires doit être un préalable à toute décision.
Dans ce cadre, s’il y a bien une institution que les écologistes défendent, c’est une institution qui fournit une expertise indépendante et hautement compétente en synergie avec la recherche, c’est-à-dire l’IRSN.
Une expertise indépendante
L’IRSN apporte une expertise indépendante de la décision qui relève de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN). Comme le déplore la commission d’éthique et de déontologie de l’IRSN dans son communiqué du 15 février : « La confusion entre expertise et prise de décision constituerait un recul considérable puisqu’il priverait d’indépendance cette expertise. »Cours en ligne, cours du soir, ateliers : développez vos compétencesDécouvrir
Avec la disparition de l’institut disparaissent un « garde-fou institutionnel » et « son expertise de haute qualité reconnue internationalement », d’autant que « l’IRSN n’a jamais failli dans ses missions au bénéfice de la sécurité et de la sûreté », comme l’a soutenu Daniel Breuiller, sénateur du groupe Ecologiste-Solidarité et territoires, en interpellant la ministre de la transition énergétique, Agnès Pannier-Runacher, lors des questions au gouvernement du 15 février.
L’Institut fait bien plus encore : intrinsèquement, par son statut et sa charte, il préserve notre démocratie. Car la démocratie, c’est aussi l’accès à l’information, préalable à tous les débats. Sur des sujets aussi techniques, entremêlés d’intérêts colossaux au regard des sommes engagées, l’IRSN apporte une information brute, une « connaissance des risques sans biais ». Sa fusion programmée avec l’ASN et avec d’autres institutions risque fatalement de renforcer l’opacité, vers une opacité institutionnellement intégrée.
Les écologistes s’opposent à une relance nucléaire. Parce que la sûreté nucléaire doit impérativement être renforcée pour le parc existant, les écologistes s’opposent a fortiori à une relance nucléaire associée à une réduction des exigences de sûreté, dont l’indépendance de l’IRSN était garante. L’actualité rouvre de vives sources d’inquiétudes, parfois relayées par des lanceurs d’alerte en haut de la hiérarchie de la filière nucléaire.
Des énergies plus sûres, plus compétitives
Au-delà de la sûreté et de la sécurité, d’autres arguments pragmatiques confirment l‘opposition des écologistes. Si l’on compare l’énergie électronucléaire aux énergies renouvelables, ces dernières s’avèrent plus sûres, plus compétitives et plus créatrices d’emplois locaux non délocalisables. L’édition 2022 du « World Nuclear Industry Status Report » montre que l’évolution de la part du nucléaire dans le mix énergétique mondial suit une pente descendante presque verticale, passant de 20 % à moins de 10 % en moins de vingt ans et ce au profit des énergies renouvelables.
Et pour cause : le nucléaire est un gouffre financier. La dette d’EDF, annoncée le 17 février, s’élève à 64,5 milliards d’euros, avec des pertes record estimées à près de 20 milliards. Fiasco illustre, les coûts du projet de l’EPR de Flamanville ont été multipliés par six. De là s’explique la recherche de financements, au travers de laquelle se dessine un « quoi qu’il en coûte » dissimulé mais visiblement étranger aux questions de sûreté nucléaire.
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Le gouvernement, prêt à toutes les transgressions, envisage d’utiliser le Livret A, l’épargne des Françaises et des Français, pour financer la relance nucléaire. Cela équivaut à un dévoiement d’une épargne solidaire censée financer en grande partie des logements sociaux et la rénovation énergétique, et non pas « les déchets des générations futures », comme l’a rappelé Marine Tondelier le 16 février (dans l’émission « Bonjour chez vous », Public Sénat).
Une conclusion d’étape de ces débâcles industrielles devrait nous conduire à l’extrême prudence. Pourtant, c’est exactement l’inverse qui a été décidé, au plus grand mépris démocratique. Même dans un monde idéal où ces dysfonctionnements n’auraient pas
lieu, où le nucléaire serait une énergie sûre, les délais incompressibles de mise en œuvre
des nouveaux réacteurs ne permettent pas de respecter nos engagements climatiques.
Les premiers signataires sont des élus écologistes, il s’agit de : Cyrielle Chatelain, députée de l’Isère et présidente du groupe écologiste à l’Assemblée nationale ; Daniel Salmon, sénateur de l’Ille-et-Vilaine ; David Cormand, député européen et coprésident de la délégation Europe Ecologie-Les Verts (EELV) ; François Thiollet, secrétaire national adjoint d’EELV ; Guillaume Gontard, sénateur de l’Isère et président du groupe Ecologiste-Solidarité et territoires ; Julie Laernoes, députée de la Loire-Atlantique ; Marie Toussaint, eurodéputée de la délégation EELV ; Marine Tondelier, secrétaire nationale d’EELV ; Michèle Rivasi, eurodéputée et coprésidente de la délégation EELV ; Noël Mamère, ancien candidat écologiste à l’élection présidentielle.
Retrouvez la liste complète des signataires à cette adresse.
Collectif
« Le projet de démantèlement de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire constitue une dérive technocratique dangereuse »
Tribune
Claude Birraux
Jean-Yves Le Déaut
Cédric Villani
Alors que le projet de loi d’accélération du nucléaire arrive à l’Assemblée nationale, trois anciens présidents de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, dont le mathématicien Cédric Villani, pointent, dans une tribune au « Monde », la gravité des conséquences qu’entraînerait la suppression de l’IRSN pour la sûreté nucléaire.
Publié le 06 mars 2023 à 12h02, mis à jour le 06 mars 2023 à 12h02 Temps de Lecture 3 min.
Engagés dans trois familles politiques différentes – socialiste, républicaine, écologiste –, nous avons en commun d’avoir été présidents de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst). Nous partageons une vision commune selon laquelle la science doit éclairer la démocratie, selon laquelle l’étude d’impact détaillée doit précéder la décision politique. A l’heure des désordres climatiques, de la pandémie de Covid-19, des sécheresses, des grands débats sur nos modèles agricoles et industriels, qui peut de bonne foi rejeter la pertinence de notre approche ?
Et si, sur l’avenir du nucléaire en France, nos considérations peuvent diverger, nous nous retrouvons aujourd’hui pour dire avec beaucoup de gravité que le projet de démantèlement de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), décidé brutalement, sans la moindre étude et en contradiction avec toutes les évaluations sérieuses de ces vingt-cinq dernières années, constitue une dérive technocratique dangereuse.
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Ne croyez pas que ces paroles fortes soient prononcées à la légère, comme souvent aujourd’hui dans les débats politiques : au contraire, elles sont très soigneusement pesées. A quiconque contesterait notre légitimité en la matière, rappelons que l’Opecst est de par la loi l’organisme parlementaire attitré pour évaluer et contrôler le nucléaire civil, et, qu’à nous trois, nous comptons à notre actif quelque vingt années de présidence de cet organisme, sous cinq présidents de la République différents.
« Paralyser la sûreté »
Est-il sérieux de se lancer dans une modification aussi hasardeuse que profonde des liens entre expertise et décision, au moment même où notre pays a besoin d’avoir confiance dans ce système ? Est-il sérieux de demander à l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) d’absorber, tambour battant, la majeure partie d’un institut trois fois plus gros que lui, au moment d’une relance annoncée du nucléaire ? Est-on assez naïf, au gouvernement, pour penser que la fusion d’organismes est un gage automatique d’efficacité, alors que tant d’exemples, à tous les niveaux d’administration, ont démontré le contraire ?
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L’actuel projet, présenté en conseil de politique nucléaire, n’était ni attendu, ni réclamé, ni souhaité. Il est même en contradiction frontale avec l’avis rendu par la Cour des comptes en 2014. Il ne mesure pas les incidences de ce chamboulement qui pourrait « paralyser la sûreté », comme l’a dénoncé à une très forte majorité le conseil d’administration de l’IRSN. Il ne dit rien sur l’harmonisation des statuts du nucléaire, et incite nos experts et nos ingénieurs à quitter le navire, alors même que les déboires récents de l’EPR de Flamanville ont cruellement illustré notre perte de compétence dans le nucléaire.
A mots couverts, le gouvernement accuse l’IRSN d’être trop lent dans ses expertises. L’IRSN a pourtant rendu ses avis en temps et en heure, alors que les réponses du gouvernement aux questions légitimes de l’Opecst se sont quelquefois fait attendre des années, et ne sont parfois jamais venues.
Le gouvernement piétine le Parlement
On entend dire que l’IRSN outrepasse ses fonctions, mais que la nouvelle organisation garantira davantage de liberté aux experts en les protégeant sous le parapluie de l’indépendance de l’ASN. L’absurdité de la réponse en révèle l’hypocrisie. La liberté serait-elle la novlangue pour le démantèlement ?
En 1998, à la suite du rapport de Jean-Yves Le Déaut au premier ministre sur l’organisation de la sûreté et de la radioprotection, l’Opecst avait préconisé de séparer la mission de recherche du CEA [Commissariat à l’énergie atomique] de la mission d’expertise. Les raisons valables à l’époque le sont toujours aujourd’hui, mais le gouvernement ne semble pas l’avoir compris
Tel était le plan soigneusement pensé : éviter les conflits d’intérêts, mais faire de l’IRSN le point de convergence entre l’expertise et la recherche, au service de la sûreté des installations nucléaires, mais aussi de la radioprotection, de la défense, du dialogue citoyen. Mais il aura suffi d’une réunion à huis clos, sans mission ni rapport ni visite de terrain, pour mettre à bas un mécanisme peaufiné par de longues discussions avec les acteurs de la filière, par plusieurs débats à l’Opecst et dans les commissions compétentes du Parlement, par trois lois successives entre 1999 et 2006, et par plus de quinze années de travail collectif.
Lire aussi : Les Français majoritairement pour le nucléaire mais contre de nouvelles centrales
En faisant exploser ce point de convergence, le gouvernement piétine le Parlement et méprise un institut de 1 700 professionnels dont la compétence a été maintes fois démontrée. Surtout, il organise un retour en arrière de près de quarante ans, à l’époque où la sûreté nucléaire en France était un objet de dérision.
Comme l’Opecst l’a souvent écrit, la transparence est la condition sine qua non de la confiance. Dans les grandes démocraties, c’est le Parlement qui assure le travail prospectif d’évaluation préalable des grandes décisions de société. Et celle-ci en est une, au croisement de la sécurité énergétique, du risque industriel, des enjeux de défense : elle engage toute la nation et ne doit pas être réservée à une poignée de décideurs aux pleins pouvoirs. Avant de décider une révolution à la hussarde de notre organisation en matière de contrôle et d’expertise sur la base de rumeurs, de grâce, laissez le Parlement évaluer les enjeux du système, les motivations d’une éventuelle réforme, et leur impact sur la qualité de notre dispositif.
Les signataires : Claude Birraux est ancien député Union pour un mouvement populaire ; Jean-Yves Le Déaut est anciensocialiste ; Cédric Villani est ancien député La République en marche, puis du groupe Ecologie démocratie solidarité. Tous les trois sont d’anciens présidents de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques
Claude Birraux, Jean-Yves Le Déaut et Cédric Villani
**Démantèlement de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire : « Le risque est celui d’un effondrement de la confiance sociale »
Tribune
Collectif
Quatre-vingt-un chercheurs et experts de l’environnement, parmi lesquels Françoise Roure, Arnaud Schwartz ou Cédric Villani s’alarment dans une tribune au « Monde » du projet de démantèlement de l’IRSN, qui va ralentir la transition énergétique et écologique.
Publié le 21 février 2023 à 14h00, mis à jour le 23 février 2023 à 15h07 Temps de Lecture 4 min.
Le conseil de politique nucléaire du 3 février a proposé, à moins qu’il ne s’agisse d’une décision, de démanteler l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) et d’en regrouper les forces au sein de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) pour la partie expertise et du Commissariat à l’énergie atomique (CEA) pour la recherche.
L’IRSN a été créé en 2002 comme établissement public autonome à statut d’établissement public à caractère industriel et commercial, à partir de deux entités : l’Office de protection contre les rayonnements ionisants, qui était chargé de la radioprotection, et l’Institut de protection et de sûreté nucléaire, service du CEA doté d’une gouvernance propre et d’un directeur, mais pas autonome. L’idée de départ était de mettre en place un institut expert de l’ensemble des risques nucléaires, y compris ceux liés à la défense et à la radioprotection, indépendant des décideurs et des promoteurs des technologies nucléaires.
On notera que cet institut a été créé et reste financé par le budget de la recherche publique. L’IRSN est donc expert des risques nucléaires sanitaires et environnementaux, et organisme de recherche sur les questions qui nourrissent son expertise. Il est en revanche strictement séparé des opérateurs du nucléaire comme EDF, de la recherche sur les technologies du nucléaire comme le CEA et de la décision qui est de la responsabilité de l’ASN. Cette stricte séparation est une règle de base de l’expertise.
Leadership mondial de la France
Trois dimensions : indépendance, recherche, ouverture à la société fondent l’expertise et la crédibilité de l’IRSN. Sa recherche est reconnue comme de très haut niveau, en particulier dans le domaine des impacts sanitaires et environnementaux des faibles doses. Sa compétence en épidémiologie et en radioprotection est internationalement reconnue. Il est évalué par le Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur. Il participe à plusieurs projets et réseaux internationaux comme le réseau Etson (qui réunit les organismes techniques de sûreté européens).
C’est cela qui lui permet de ressourcer son expertise par les éléments de connaissance et les technologies les plus actuels, de lancer des investigations pour résoudre les questions encore non ou mal résolues, d’adapter les méthodes d’évaluation des risques aux nouveaux enjeux et à l’évolution des technologies nucléaires, de coopérer avec les meilleurs spécialistes de son domaine à l’échelle planétaire, d’accueillir en son sein des experts de très haut niveau, issus de la recherche et souvent exerçant parallèlement les deux métiers d’expert et de chercheur ; enfin, de contribuer au leadership mondial de la France dans le domaine de la sûreté nucléaire.
L’ouverture à la société amène l’IRSN à être en relation avec toutes les personnes physiques ou morales qui ont un lien, d’intérêt aussi bien que d’opposition, avec le monde du nucléaire. L’IRSN participe à des actions de recherche communes avec diverses parties prenantes, celles-ci sont strictement encadrées par des règles déontologiques qui ont été élaborées avec sa commission d’éthique et de déontologie. L’IRSN rencontre régulièrement les organisations non gouvernementales pro et antinucléaires, qui font part de leurs questionnements, en particulier concernant les impacts sanitaires et environnementaux du nucléaire ; il y apporte des réponses, souvent sous la forme de nouvelles investigations. Enfin, l’IRSN est un fournisseur de données indépendant et objectif, qui a d’ailleurs rétabli la vérité sur les retombées du « nuage de Tchernobyl », ce qui a considérablement accru sa crédibilité.
Séparer expertise et décision
L’indépendance est une notion compliquée qui résulte d’une construction longue. Elle s’acquiert au fil des actions. Elle est fragile et peut être ruinée très rapidement. Elle est consubstantielle à la confiance sociale, seule réelle méthode de reconnaissance de l’indépendance. C’est donc son mode de gouvernance, son ouverture à la société et le sérieux de ses analyses qui ont permis à l’IRSN, au fil du temps, d’être reconnu comme organisme d’expertise indépendant.
Enfin, à l’échelle mondiale, pour le moins dans le monde démocratique, les activités d’expertise et de décision sont séparées, la commission d’éthique et de déontologie de l’IRSN a émis un communiqué très clair sur les risques de regrouper ces deux métiers. La perte du lien avec la recherche et le regroupement entre expertise et décision, quelle que soit la configuration, risquent de ruiner l’édifice patiemment élaboré pour que la France dispose d’une expertise de très haut niveau sur les risques nucléaires. Le risque majeur est celui d’un effondrement de la fragile confiance sociale dans le domaine du nucléaire. De nombreux citoyens, aujourd’hui plutôt agnostiques sur le nucléaire, passeront dans le camp des opposants, car insatisfaits d’une expertise inféodée à la décision
Le bouleversement proposé est supposé conserver les effectifs. La cible est donc bien l’expertise indépendante, qui serait plus véloce et moins tatillonne si elle venait renforcer l’ASN, dont on découvre qu’elle ne serait pas assez compétente. Cela au prix du découplage avec la recherche sur les risques, rendue au CEA. On peut s’interroger sur l’efficacité et les impacts de cette réforme. S’il s’agit de réduire les délais d’expertise avant la décision, la dramatique situation de l’EPR de Flamanville, dans la Manche, [qui accuse un nouveau retard] montre également qu’il existe des obstacles bien plus difficiles à franchir. Le risque est celui de mauvaises décisions ou de délais allongés par des recours, voire l’émergence non anticipée de contaminations ou d’accidents.
En tout état de cause, on ne voit pas comment la destruction de la confiance sociale, déjà largement entamée par des décisions qui interviennent avant la fin du débat public sur l’énergie nucléaire, serait un facteur d’accélération de la transition énergétique.
Premiers signataires : Francelyne Marano, professeure émérite de biologie et de toxicologie environnementale ; Françoise Roure, inspectrice générale, ancienne présidente de la section sécurité et risques du conseil général de l’économie ; Arnaud Schwartz, président de France Nature Environnement ; Eric Vindimian, membre associé de l’Autorité environnementale ; Cédric Villani, mathématicien, ancien président de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques
Liste complète des signataires
Collectif
6 MARS 2023 PAR HUET
Nucléaire : IRSN/ASN, la fusion contestée
https://www.lemonde.fr/blog/huet/2023/03/06/nucleaire-irsn-asn-la-fusion-contestee/
Faut-il fusionner l’IRSN – Institut de radioprotection et sûreté nucléaire – et l‘ASN – Autorité de Sûreté Nucléaire ? Ce sujet arrive aujourd’hui à l’Assemblée nationale avec la proposition de loi visant à accélérer les procédures administratives liées à la construction de centrales nucléaires. Et il prendra la forme baroque et cavalière, vue l’importance du sujet, d’un amendement gouvernemental.
Flou et silences coupables
Le gouvernement a réussi à soulever une forte émotion en proclamant sans aucune préparation sa décision, prise lors d’un Conseil de politique nucléaire autour du Président Emmanuel Macron le 3 février. En outre, le périmètre de la réforme et ses détails clés ont été annoncés avec un flou et des silences coupables, immédiatement soupçonnés de cacher la plus mauvaise des intentions : diminuer les exigences de la sûreté nucléaire pour favoriser la construction la plus rapide possible des EPR programmés. Dans ces conditions, le mouvement de protestation des personnels de l’IRSN – syndicats, cadres – et les alertes lancés par le conseil d’administration, le comité éthique et le conseil scientifique de l’Institut – était inévitables et témoignent de leur attachement à un système jusqu’alors considéré comme de très bon niveau. Même des opposants historiques à cette source d’énergie le reconnaissaient. Prendre le risque de déstabiliser un système qui a réussi à former ses méthodes et ses experts – « une construction au fil du temps », souligne Thierry Charles, ancien n°2 de l’IRSN – au moment même où l’on veut relancer la construction de réacteurs nucléaires, simultanément à la survenue de problèmes techniques (la corrosion sous tension) dans certains réacteurs existants serait une faute inexcusable.
Pourtant, la configuration actuelle du système d’expertise, de surveillance et de contrôle du risque nucléaire et radioactif résulte de l’histoire et non d’un schéma théorique parfait applicable en tous lieux et tous temps. Une histoire qui a vu ce système s’extraire lentement et par à-coup du CEA et du ministère chargé de l’industrie. Avec comme points clés, la création de l’IRSN en 2002, avec une fusion de l’ancienne IPSN du CEA et de l’OPRI (radioprotection), et celle de l’ASN comme Autorité administrative indépendante en 2006. Le schéma actuel s’est avéré bon dans les conditions françaises, mais il n’est pas le seul possible. D’autres pays ont d’autres schémas quant à la localisation de l’expertise par rapport à la décision (de l’Autorité de Sûreté) et à la localisation de l’activité de recherche sur la sûreté nucléaire et la radioprotection, voire quant aux relations institutionnelles entre l’Autorité de Sûreté et le pouvoir politique puisqu’elle peut être logée dans les services gouvernementaux.
Les deux arguments avancés par le gouvernement pour justifier sa réforme sont « conforter l’indépendance » et « fluidifier les relations entre expertise et décision« .
Le premier argument est, si l’on se limite aux principes juridiques, incontestable.
► Le statut de l’IRSN ? Un EPIC, Etablissement public à caractère industriel et commercial, sous tutelles ministérielles (cinq actuellement dont celui des Armées) avec lesquelles il passe un contrat d’objectifs et de performance. Ses salariés y travaillent sous la direction d’une hiérarchie dont le sommet, le Directeur Général, est nommé sur décret du Président de la République, après avis conforme des commissions compétentes de l’Assemblée Nationale et du Sénat. Ce poste est à la disposition du pouvoir politique. Les statuts de l’IRSN lui confèrent donc une indépendance de jure vis à vis du pouvoir politique et des industriels contrôlés très nettement inférieure à celle dont disposent l’ASN, ses personnels au statut de fonctionnaires et son Collège de direction.
► Instituée par la loi Transparence et sûreté nucléaire de 2006, l’ASN est en effet une Autorité administrative indépendante dotée de pouvoirs étendus : une installation nucléaire ne peut pas fonctionner sans son autorisation. Elle a le pouvoir d’en ordonner l’arrêt pour raisons de sûreté sans délai ni intervention possible du pouvoir politique. Ses personnels sont fonctionnaires et bénéficient donc des protections afférentes. Surtout, le sommet de leur hiérarchie, en termes de décisions prises et d’orientation stratégiques, est constitué par Le Collège de direction de l’ASN. Ce dernier est nommé pour trois personnes, dont le Président, par le Président de la République, les Présidents de l’Assemblée Nationale et du Sénat nommant chacun une personne.
Une fois nommés, les membres du Collège sont irrévocables par le pouvoir politique, à la différence du Directeur général de l’IRSN. Donc, mettre les personnels de l’IRSN et leurs activités sous la régime de l’ASN serait, de ce point de vue juridique, un progrès incontestable en matière d’indépendance vis à vis du pouvoir politique comme vis à vis des industriels.
De jure…
Pourquoi cet argument juridiquement incontestable est-il non seulement balayé d’un revers de main par les personnels de l’IRSN mais également par des responsables politiques, notamment ceux opposés à l’électro-nucléaire ? La réponse est réjouissante : c’est parce que, depuis sa création en 2002, les directions et personnels de l’IRSN ont démontré leur capacité à travailler sans se plier à une quelconque injonction du pouvoir politique.
Ses deux directeurs généraux, Jacques Repussard (2003-2016) et Jean-Christophe Niel (depuis 2016) ont dirigé l’IRSN avec une large indépendance de facto vis à vis des pouvoirs politiques successifs qui a pu faire oublier leur dépendance de jure. Cela ne veut pas dire qu’aucune instruction n’est venue des ministères, qu’aucun dialogue n’a eu lieu entre l’IRSN et ses tutelles, mais il est très difficile d’en apercevoir un effet négatif sur les gros dossiers traités par l’Institut. L’aller-retour de Jean-Christophe Niel entre l’IRSN et l’ASN montrant d’ailleurs la porosité entre les deux institutions.
Quant aux personnels, ils ont pu pratiquer leurs recherches et leurs expertises dans un esprit de responsabilité et d’indépendance fondé sur des compétences reconnues. C’est pourquoi aussi, de manière fort curieuse, il a été avancé que d’être versé à l’ASN serait un risque pour l’indépendance de l’expertise. Curieux car si le volet juridique plaide en sens contraire, l’expérience des décisions prises par le Collège de l’ASN depuis 2006 et les propos publics de ses trois Présidents successifs (André-Claude Lacoste, Pierre-Franck Chevet et l’actuel Bernard Doroszczuk) ne laissent aucune chance à l’idée qu’ils auraient pu faillir à leur mission de protection des populations en cédant à des pressions politiques ou des exploitants. Henri Proglio, lorsqu’il était PDG d’EDF, avait qualifié l’ASN de « fossoyeur du nucléaire ». Dans sa brutalité inexcusable, le propos avait le mérite d’être clair : les personnels de l’IRSN n’ont rien à craindre du Collège de l’ASN en matière d’indépendance et de protection vis à vis des pressions politiques ou industrielles. C’est bien l’ASN, et non l’IRSN, qui a infligé à EDF des décisions liées à la sûreté qui ont coûté des milliards à l’entreprise. C’est bien Bernard Doroszczuk qui a rudoyé sans macher ses mots les dirigeants d’EDF lors de l’audience parlementaire consacrée aux soudures mal réalisées à l’EPR de Flamanville.
… De facto
Cette indépendance de facto, avec une institutionnalisation forte de l’articulation nécessaire entre expertise et décisions ainsi dispatché entre les deux institutions, a beaucoup joué dans la confiance accordée au système d’expertise et de contrôle, accentuée par la pratique de relations ouvertes avec la société. C’est ainsi que l’IRSN a développé des modes de discussion avec les ONG très ouverts, mettant par exemple en service le système de surveillance de la radioactivité Teleray sur le territoire national auquel les ONG volontaires peuvent participer. L’ASN n’étant pas en reste avec l’ouverture de ses groupes permanents d’experts. L’annonce brutale du gouvernemen risque d’entamer le capital de confiance que l’IRSN s’est construit au fil du temps
Une fusion déjà envisagée
Le système est-il pour autant sans défauts ? Si c’était le cas, on n’aurait pas pu lire, sous la plume d’Yves Bréchet et de Claude Le Bris, un ancien Haut-Commissaire à l’énergie atomique et un mathématicien dans la revue Commentaire dèsdécembre 2021 : « Enfin il est nécessaire de se poser la question de la séparation entre l’ASN et son « bras armé » en matière d’expertise, l’IRSN. Cette dichotomie ASN/IRSN a abouti, d’une part, à une situation d’ordre juridique entre l’ASN et les exploitants (situation qui leur autorise toutefois des collaborations avec l’IRSN sans aucun contrôle sur leur nature) et, d’autre part, à une relation de pouvoir entre l’ASN et l’IRSN par voie de presse interposée. Les années récentes ont ainsi vu se développer une « compétition » entre ces deux institutions pour l’attention médiatique, compétition portant plus souvent sur des effets d’annonce que sur des études achevées. Une telle situation n’est, a minima, pas optimale, en termes de transparence comme en termes d’efficacité.»
Dans leur examen critique du système, les deux auteurs ne font aucune allusion à un quelconque problème de « fluidité » et donc de rythme d’instruction des dossiers des industriels par le système. Ils pointent plutôt le risque d’une « sûreté de papier » par la négligence des coûts de la sûreté nucléaire. Proposent un « mode projet » pour l’ASN, avec une transparence des instructions post-décisions et non ante. Et réclament que le Parlement, par un OPECST qui se doterait d’une expertise scientifique de haut niveau, porte un regard plus informé sur l’activité de l’ASN, dont la nomination du Collège pourrait se faire sur une liste de personnes jugées capables – compétence et intégrité – d’exercer ces fonctions par plusieurs instances (Académie des technologies, Académie des sciences, Académie de médecine, OPECST, etc.) et non sur décision solitaire du Président de la République.
Une ASN trop sévère ?
L’idée que l’ASN serait devenue « trop sévère » avec les exploitants et notamment EDF, en raison d’une sorte de « compétition » relevant de la sociologie des organisations (montrer qu’on est encore plus fiable que le partenaire), n’est pas nouvelle non plus. Surtout, aller au-delà de cette sociologie de la compétition en imaginant une opposition, voire un contre-pouvoir de l’IRSN versus l’ASN serait un contresens total sur les relations entre expertise et décisions de sûreté. En 2017, il y a donc cinq ans déjà, je publiais une note sur ce blog titrée « L’Autorité de Sûreté Nucléaire est-elle trop sévère ?« . Réponse… non. Mais le cas étudié, le renforcement de la digue le long du canal du Rhône au droit de la centrale du Tricastin, montrait à quel point très élevé la sévérité de l’Autorité de sûreté est parvenue, voire une décision comportant un volet implicite : « punition contre mauvaise volonté et lenteurs ». Et je suis prêt à prendre le pari que, si ce cas était survenu cet hiver, l’ASN aurait sagement décidé de permettre à EDF de réaliser ces travaux sans arrêter les réacteurs.
Fluidité et moyens
Le deuxième argument avancé par le gouvernement pour justifier sa réforme serait un manque de « fluidité » entre l’IRSN et l’ASN, risquant de mettre le système en retard sur les dossiers à instruire, ralentissant ainsi l’action des exploitants. Or, ce risque est évoqué depuis dix ans par l’ASN pointant le manque de moyens humains et en réclamant pour elle-même et l’IRSN. Sans succès. En outre, un gros manque de « fluidité » est survenu ces dernières années… mais c’est du fait d’EDF lorsqu’il a été décidé de retarder la prise en compte complète des défauts de soudures de l’EPR, en espérant que l’ASN n’allait pas demander qu’elles soient refaites.
Rêver de permettre à l’ASN/IRSN après fusion de modifier radicalement sa vitesse d’exécution sans en renforcer les effectifs est inepte. Certes, la suppression de l’étage Direction générale peut probablement faire gagner un peu de temps dans la transmission des expertises au Collège de l’ASN, mais guère. L’idée que ce Collège puisse délibérer et prendre ses décisions en se plongeant directement dans le détail des expertises et inspections de premier niveau sans qu’un niveau intermédiaire, hiérarchique, en fasse une synthèse, est une ânerie monumentale… peut-être fondée sur l’ignorance crasse de l’énorme volume de textes et de connaissances représentée par ce premier niveau.
Ne pas séparer recherche et expertise
Après avoir communiqué sans préparation, le gouvernement a déjà dû apporter des précisions sur le projet de fusion qui reconnaissent le bien-fondé des réactions immédiates des personnels et cadres de l’IRSN comme des remarques de son conseil scientifique.
Il est ainsi acquis que c’est l’ensemble du personnels et des moyens de recherche de l’IRSN qui seraient apportés à l’ASN. Il n’y aurait donc pas de séparation entre recherche et expertise. Toutefois, la précipitation avec laquelle cette réforme a été engagée laisse un trou béant sur le financement de ces recherches. Elles étaient en partie financées par des apports des industriels, dont EDF. Cette situation était déjà curieuse, voire tordue, le contrôlé finançant en partie l’expert du contrôleur. Mais si cette activité de recherche passait à l’ASN, alors il serait totalement inacceptable que cela persiste. Que le contrôlé finance le contrôleur directement n’est pas possible. De même que la poursuite de relations contractuelles comme la vente de codes de calculs à EDF. Cela suppose donc que la dotation budgétaire de l’ASN/IRSN fusionnée augmente sans délai de l’équivalent des contrats de l’IRSN avec les industriels. Et qu’une solution soit trouvée pour les transferts de technologies de la recherche publique vers les exploitants d’installations nucléaires. Ces deux questions sont cruciales pour la non-séparation de l’expertise avec la recherche. Constater qu’elles n’ont pas le moindre début de réponse dans la communication gouvernementale indique le niveau d’improvisation de cette réforme et alimente les craintes légitimes des personnels d’un plan caché qui aboutirait à leur séparation.
Si la publication des rapports d’expertise semble acquise, reste à déterminer leur calendrier relativement aux décisions du Collège (avant, en même temps, après ?). Là aussi, le flou règne.
Improvisation
Même improvisation pour tout ce qui concerne les demandes adressées à l’IRSN par d’autres entités que l’ASN, notamment les ministères de la Santé ou du Travail sur des sujet de radioprotection, liées au médical ou aux rayonnements naturels. Le rapport entre le gouvernement et un EPIC signifie que l’IRSN avait l’obligation de répondre à ces demandes d’expertise de l’Etat. Si ces ministères doivent s’adresser à l’ASN, ils seront en face d’une Autorité administrative indépendante qui n’a pas à recevoir d’instructions du gouvernement. Elle pourrait donc tout à fait considérer que ces demandes doivent passer après d’autres impératifs, de sûreté nucléaire par exemple, faute de moyens. Et aurait le droit et le pouvoir de répondre : « on verra plus tard ». Rien, dans le projet actuel, ne permet de résoudre cette difficulté.
La question du nucléaire de Défense est tout aussi floue. Les équipes de l’IRSN sont habilitées à répondre aux besoins d’expertise des armées et du ministère. Mais l’ASN n’est pas censée sortir des activités civiles. Si cela n’est pas modifié, ses futurs agents venus de l’IRSN ne pourront donc pas répondre à ces besoins. Et si l’on extrait de l’IRSN quelques spécialistes pour les mettre… où ?, afin qu’ils répondent à ces besoins, ils seront beaucoup trop peu nombreux pour disposer des connaissances et expériences nécessaires.
Enfin, la question du statut du personnel qui passerait à l’ASN représente l’éléphant dans le couloir. Actuellement, ce personnel dispose de contrats de droit privé qui facilitent, par exemple, des carrières utilisant des passerelles vers d’autres mondes, notamment l’industrie. Cela permet à l’IRSN d’être attractif mais également un transfert des savoirs et expériences avec le milieu industriel et les exploitants qui constitue un facteur majeur de la sûreté nucléaire et de la qualité de la radioprotection. S’ils conservent un tel statut, l’ASN serait alors un lieu baroque, avec des fonctionnaires et des contrats de droits privés, source d’éventuels conflits de tous ordres dans les équipes. Si tout le monde devient fonctionnaire, les difficultés ne sont pas moindres. Les personnels vont-ils l’accepter sans mot dire ? Ou voter avec leur pieds, détruisant équipes, transmission des savoirs et des expériences, et donc capacité d’expertise de la future entité ? Ce statut de fonctionnaire est très peu propice à des carrières faites d’allers-retours entre l’industrie et le système public d’expertise, de surveillance et de contrôle… a t-on mesuré la conséquence d’une telle barrière entre les deux ?
La sûreté nucléaire ne rime pas avec l’improvisation et l’impréparation qui sont les caractères les plus saillants de l’annonce gouvernementale.
De bons rails
La méthode brutale du gouvernement ayant déjà fait trop de dégâts, il serait judicieux de remettre le sujet sur de bons rails. Lesquels ?
► le sujet est trop important pour passer par un amendement à une loi uniquement destinée à faciliter les volets administratifs de la relance du nucléaire. Il faut donc une loi dédiée, avec une étude d’impact présentée par le gouvernement. Et un temps de préparation parlementaire avec des auditions de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et techniques (OPECST) qui fera un rapport sur le projet gouvernemental, sans s’interdire a priori de le contester si son instruction fait apparaître qu’il n’est pas bon pour la sûreté nucléaire. Cela suppose le temps nécessaire pour cette démarche, la seule susceptible de faire un bon travail législatif.
► Il faut acter que la difficulté à suivre le rythme des demandes des exploitants, actuels et à venir, provient d’abord du refus de répondre positivement aux demandes réitérées depuis dix ans par l’ASN de disposer d’effectifs plus nombreux. La loi doit donc donner des moyens supplémentaires en effectifs pour les années à venir.
► La loi doit ré-affirmer que la sûreté nucléaire repose sur un primat des considérations scientifiques et techniques sur toute autres considérations (politiques et financières notamment). Cela suppose que le dialogue technique entre experts de l’ASN fusionnée et experts des exploitants soit distinct du temps de la décision et protégé par une confidentialité qui ne doit être levée qu’au moment ou après les décisions de l’ASN.
► La définition du périmètre de la fusion ne doit mettre en cause aucune des activités de l’IRSN qui ne sont pas directement de l’expertise pour la décision, comme les recherches sur l’environnement ou l’épidémiologie et la toxicologie liées à l’effet des faibles doses de rayonnements ionisants. Et les budgets doivent compenser l’inéluctable perte des contrats avec les exploitants qui les finançaient en partie.
► La loi pourrait progresser dans l’organisation de l’articulation entre l’ASN et la représentation nationale de manière à conforter son indépendance vis à vis de l’exécutif. L’état actuel de cette articulation est insuffisant, limité à l’audition annuelle de l’ASN par l’OPECST. Il ne s’agit pas de « contrôler » le contrôleur mais de donner les moyens au Parlement de savoir si l’ASN exerce son mandat de manière satisfaisante. Cela suppose de doter l’OPECST d’un conseil scientifique capable de porter un regard compétent sur l’ASN (1). Il est également possible d’envisager une amélioration du processus de nomination du Collège de l’ASN (2) avec l’élaboration d’une liste de personnes jugées compétentes et intègres pour cette fonction par diverses instances (OPECST, Académie des Sciences, Académie des technologies, Académie de médecine).
Y aura-t-il à l’Assemblée Nationale et au Sénat une majorité se retrouvant sur une démarche s’inspirant de ces principes ? C’est possible si une discussion sérieuse s’engage entre députés et sénateurs motivés par la conviction qu’un haut niveau de sûreté nucléaire est indispensable et ne doit dépendre ni des choix énergétiques futurs ni des positions politiques actuelles.
Sylvestre Huet
(1) Il serait d’ailleurs temps que le Parlement se saisisse de ce sujet pour toutes les Agences d’expertises des risques sanitaires et technologiques créées depuis 25 ans. L’affaire du Médiator, avec la condamnation de l’Agence nationale de sécurité du médicament (ANSM, ex-Afssaps) montre que le seul lieu possible d’examen du bon ou du mauvais fonctionnement d’une telle agence est le Parlement puisque le principe même de leur création est de les externaliser du pouvoir exécutif.
(2) Jusqu’à présent, le pouvoir politique s’est contenté de suivre les conseils des spécialistes de la sûreté nucléaire pour constituer le Collège et notamment nommer son Président. Le résultat fut bon, mais ce système n’est pas capable d’éliminer la nomination d’une personne incompétente ou corrompue par un Président de la République agissant en solitaire. Mettre un peu de Parlement, de collectifs scientifiques et de transparence dans le processus diminuerait ce risque.
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