Macron passe la diplomatie française à la sauce « libérale »
16 mai 2022 | Par René Backmann
Sous prétexte d’accroître la « mobilité interne » au ministère des affaires étrangères, la réforme prévue par Emmanuel Macron permettra d’offrir des postes d’ambassadeur à des amis politiques ou des cadres du monde des affaires qui ont rendu des services. Tout en réglant son compte à un corps diplomatique que l’Élysée déteste.
Que le ministère des affaires étrangères change de titulaire ou non dans les jours qui viennent, celui ou celle qui se retrouvera à la tête de la diplomatie française doit s’attendre à affronter, en plus de l’effroyable conflit ukrainien, une situation de fronde interne comme le Quai d’Orsay en a très peu connu dans son histoire.
Depuis que le Journal officiel du 17 avril a publié les décrets d’application de la réforme de la fonction publique qui ordonne « l’extinction » du corps des ministres plénipotentiaires et de celui des conseillers des affaires étrangères, une colère discrète mais réelle secoue le ministère et la plupart des postes diplomatiques français à travers le monde.
Comme il se doit dans une administration peu habituée aux éclats de voix, il s’agit d’une révolte à bas bruit mais elle n’en a pas moins plongé « le Quai » dans une atmosphère de doute, de contestation, et d’inquiétude que le nouveau ou la nouvelle ministre aura du mal à dissiper.
La publication de ces décrets explosifs entre les deux tours de l’élection présidentielle a même été jugée si malvenue à l’Élysée qu’elle aurait provoqué une de ces colères éruptives d’Emmanuel Macron dont ses collaborateurs ont l’habitude. « Vous remercierez le débile qui, à six jours du second tour, n’a rien trouvé de mieux à faire que de supprimer ce truc. Ça me rend dingue ce genre de connerie », aurait-il dit, selon Le Figaro.
Paris, le 28 aout 2019. Emmanuel Macron pendant la conférence des ambassadeurs et ambassadrices, au Palais de l’Elysée. © Photo Denis Allard / REA
En l’occurrence, le chef de l’État a ajouté la mauvaise foi à la mauvaise humeur. Ou une grave manifestation d’amnésie. Car s’il n’a probablement pas choisi la date du décret signé par son premier ministre, c’est lui, « le débile qui n’a rien trouvé de mieux à faire que de supprimer ce truc ». Le « truc » étant le sommet de la pyramide hiérarchique du Quai d’Orsay.
C’est à sa demande que la réforme de la haute fonction publique a été mise en chantier dès 2017. Et c’est en réponse à sa volonté d’instaurer une « mobilité supplémentaire » et une « ouverture » du sommet de l’appareil d’État à la société civile et au monde des affaires que le Quai d’Orsay a été ciblé par les auteurs de la réforme, qui partageaient visiblement l’animosité du chef de l’État à l’égard du ministère des affaires étrangères.
Animosité renforcée, en 2018, par l’échec de la nomination de son protégé, l’écrivain Philippe Besson, comme consul général à Los Angeles. Une véritable fronde du corps diplomatique avait alors provoqué le rejet de ce candidat qui n’avait aux yeux des personnels du Quai qu’un seul titre à avancer pour obtenir ce poste : être un ami du président.
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Par ailleurs, ce dernier pouvait d’autant moins jouer la surprise en découvrant le contenu des décrets que son ministre des affaires étrangères ne lui avait caché ni ses réticences personnelles, ni celles de son département à l’égard de la réforme en projet.
En fait, l’inquiétude rôdait au ministère des affaires étrangères, au sein de l’administration centrale, en France, comme dans les ambassades et postes consulaires, à l’étranger, depuis des mois. Depuis l’automne dernier précisément, lorsqu’il est devenu clair que, dans le cadre de la réforme de la haute fonction publique, alors en chantier, les deux corps les plus prestigieux de la diplomatie française, celui des ministres plénipotentiaires et celui des conseillers des affaires étrangères seraient « mis en extinction » à partir de 2023.
Au nombre de 900 environ sur les 13 700 agents du ministère, les membres de ces deux corps qui seuls, jusque-là, avaient vocation à accéder aux postes d’ambassadeurs à l’étranger, étaient issus soit de l’École nationale d’administration (ENA), créée à la Libération, soit du très sélectif concours des « cadres d’Orient » destiné à former des experts en langues et civilisations exotiques, de l’arabe au chinois ou au japonais, en passant par le swahili, l’hindi ou l’ourdou.
Le diplomate : « bureaucrate, médiateur et héros »
À partir du 1er janvier 2023, tous ces hauts fonctionnaires rejoindront progressivement, dans des conditions qui restent à préciser, le nouveau « corps des administrateurs de l’État », lequel rassemblera tous les cadres administratifs formés jusque-là par l’ENA, elle aussi condamnée à « l’extinction » et remplacée désormais, comme le confirme la plaque posée à Strasbourg sur ses locaux de la rue Sainte-Marguerite, par le nouvel Institut national de la fonction publique (INFP).
Ils y seront mêlés aux préfets, sous-préfets, inspecteurs des finances et autres administrateurs civils à vocation interministérielle qui pourront demain, comme le souhaite le président, passer d’un ministère à l’autre, ou du secteur privé à l’administration, et vice-versa.
À l’initiative de Jean-Yves Le Drian, qui n’était pas favorable à cette réforme et ne l’avait pas caché au sein de son ministère, sans pouvoir (ou vouloir ?) l’entraver pour autant, le concours d’Orient ouvrant l’accès chaque année à une poignée de postes sera maintenu et restera organisé par le Quai d’Orsay. Aux dernières nouvelles, le ministre des affaires étrangères conserverait la possibilité de proposer des nominations d’ambassadeurs, qui seraient formalisées par l’Élysée, et conserverait aussi la gestion des carrières.
La France sera donc le seul grand pays occidental sans diplomates professionnels.
Gérard Araud, ancien ambassadeur
Mais les diplomates en fonction se demandent comment – et par qui – sera choisi le « super DRH interministériel » qui aura pour tâche demain de gérer les flux et d’aiguiller les « ressources » vers tel ou tel ministère. Et en fonction de quels critères ces choix seront faits.
« La France sera donc le seul grand pays occidental sans diplomates professionnels. Une histoire de plusieurs siècles s’achève ainsi. La porte est désormais ouverte aux nominations à l’américaine », écrit dans un de ses tweets l’ancien représentant permanent de la France à l’ONU, puis ambassadeur aux États-Unis, Gérard Araud, relayé sur ce point par l’actuel ambassadeur de France en Ukraine, Étienne de Poncins.
« En se proposant de fondre les métiers d’encadrement de la fonction publique en un seul corps des administrateurs de l’État, le gouvernement met en péril des savoir-faire et des talents qui font la richesse du service de notre pays », écrivent dans une tribune publiée par Le Monde une cinquantaine de diplomates et de fonctionnaires du Quai d’Orsay anonymes qui ont choisi la signature collective du « Groupe Théophile Delcassé », du nom d’un ministre des affaires étrangères du XXesiècle, artisan de l’Entente cordiale, pour dénoncer les dangers de cette réforme.
« Les fonctionnaires, pas plus que les salariés du secteur privé, poursuivent-ils, ne sont interchangeables. Les préfets, les diplomates, les économistes du Trésor, les spécialistes de la sécurité civile, de l’environnement, de l’aide sociale… : nous avons tous des compétences que nous cultivons par passion pour notre métier et que nous plaçons au service de la collectivité. Nier cette réalité, c’est compromettre la qualité de notre service public en faisant, d’une fable, une menace pour chacun de nos compatriotes. »
« Bureaucrate, médiateur et héros » : ce sont les trois identités attribuées au diplomate par le politologue et anthropologue norvégien Iver Neumann, dont Christian Lequesne, enseignant à Sciences Po, cite longuement les travaux dans son « Ethnographie du Quai d’Orsay » parue en 2016. « Même si on peut discuter cette triple identité complexe et ambitieuse, constate un autre observateur assidu du Quai d’Orsay, il est évident qu’on ne s’improvise pas diplomate. C’est ce qu’avait compris, il y a un siècle, Delcassé, lorsqu’il a imposé le concours comme condition d’accès à la carrière diplomatique pour mettre un terme au privilège dont bénéficiait jusque-là la noblesse. C’est l’expérience de la découverte, de l’échange, de la négociation, de l’affrontement avec les crises, qui forge un diplomate. »
Les livres publiés ces dernières années par plusieurs anciens diplomates récemment retraités comme Denis Bauchard, Bernard Bajolet, Yves Aubin de la Messuzière, Gérard Araud ou Daniel Jouanneau témoignent d’un métier dont l’essentiel, tous l’avouent, s’apprend sur le terrain, même quand on sort, comme la plupart d’entre eux, de l’ENA ou du concours d’Orient.
Ils confirment aussi qu’une certaine mobilité de ministère à ministère existait déjà dans l’administration avant la réforme Macron : Denis Bauchard est ainsi passé du Trésor au Quai d’Orsay, et Bernard Bajolet du Quai d’Orsay à la Défense pour y diriger la DGSE (Direction générale de la sécurité extérieure). Plusieurs autres diplomates interrogés par Mediapart pour cette enquête ont indiqué avoir travaillé pour deux, voire trois ministères différents pendant leur carrière.
Mauvais rapports avec le Quai
« Soyons sérieux, explique un ambassadeur actuellement en poste à l’étranger et qui a lui-même appartenu à trois administrations différentes. Ce n’est évidemment pas seulement pour instaurer une mobilité interministérielle déjà existante que cette réforme a été imposée. Elle révèle avant tout les mauvais rapports entre l’Élysée et le Quai d’Orsay, qui ne sont pas récents, et entend favoriser, en matière de recrutement, une concurrence libre et entière, avec un recours a priori sans limites au secteur privé. Dans son essence, il faut le dire, cette réforme a un caractère clairement libéral. Au sens du libéralisme économique. »
« Avec deux risques, précise-t-il : celui de voir débarquer demain dans une ambassade un cadre d’Unilever ou un haut fonctionnaire des affaires sociales. C’est-à-dire de perdre les compétences liées au métier. Et celui du “spoil system” à la française, avec distribution des postes aux amis politiques, aux financiers des campagnes électorales, et échanges de bons procédés entre le privé et le public. »
« Que de hauts fonctionnaires se recasent dans le privé, ce n’est pas nouveau, poursuit-il. Le danger est que cela devienne systématique. Et dans les deux sens. C’est déjà ce qui se passe, et depuis longtemps, avec le ministère des finances. D’où cet entre-soi douteux, détestable, entre le monde industriel et le pouvoir. La flexibilité qu’on invoque beaucoup pour justifier la réforme peut aussi avoir des conséquences redoutables pour le fonctionnement de la démocratie. »
Personne n’a oublié, au Quai d’Orsay, la violente diatribe du chef de l’État, lors de la traditionnelle conférence des ambassadeurs et des ambassadrices, le 27 août 2019, à l’Élysée, où il avait dénoncé « l’État profond ».
« Quant à l’accusation de corporatisme, ajoute-t-il, avancée par les promoteurs de la réforme et leurs partisans, elle ne résiste pas à un regard élargi à l’ensemble de l’administration. Oui, cette colère des diplomates est un peu une tempête dans un verre d’eau. Oui, les quelques centaines de personnes visées par ces mesures d’extinction ne sont pas les plus maltraitées de la fonction publique. Oui, nous appartenons à un corps dont la logique de carrière, la progression professionnelle passent par l’acquisition constante de compétences, l’échange d’expériences, ce qui crée une sorte de corporatisme de facto. C’est indéniable. Mais ce corporatisme n’est rien à côté de celui qui règne au sein, par exemple, de la direction du Trésor, dont les membres sont pourtant, eux aussi, des administrateurs civils. Non, c’est d’ailleurs là qu’il faut aller chercher les raisons de la vindicte qui vise le Quai d’Orsay. »
« La mise en place d’un “spoil system” à la française est indiscutable, confirme un autre diplomate en activité. Plusieurs postes diplomatiques prestigieux ou intéressants dont les titulaires devaient partir à la retraite ou être mutés au cours des derniers mois ont été gelés sur l’ordre de l’Élysée. Les ambassadeurs ou les diplomates en partance ont été priés de rester en place ou sont partis sans être remplacés car il fallait laisser des postes vacants jusqu’après les élections législatives pour récompenser des membres de cabinets méritants ou des amis politiques brutalement sans travail. Les listes de ces postes gelés circulent depuis des mois au Quai. »
Règlement de comptes
Pour nombre de diplomates interrogés, il y a aussi une part de règlement de comptes dans l’offensive d’Emmanuel Macron contre les deux corps majeurs du ministère des affaires étrangères. Personne n’a oublié, au Quai d’Orsay, la violente diatribe du chef de l’État, lors de la traditionnelle conférence des ambassadeurs et des ambassadrices, le 27 août 2019, à l’Élysée, où il avait dénoncé « l’État profond » qui l’empêchait de conduire à sa guise sa politique étrangère.
Apparemment née en Turquie, où elle désignait les réseaux kémalistes, la formule que Donald Trump venait d’adopter pour qualifier ceux qu’il accusait de comploter contre lui semblait plaire aussi à Emmanuel Macron. Il l’avait déjà utilisée à deux reprises, quelques jours plus tôt, devant un groupe de journalistes de la presse diplomatique invités à l’Élysée.
« C’était d’autant plus malvenu, constate un ancien ambassadeur, que le Quai d’Orsay est sans doute, avec le corps préfectoral, l’une des administrations les plus disciplinées, pour ne pas dire soumises aux injonctions du pouvoir. Mais cela traduisait probablement la déception ou le malaise du président face à ses échecs. Et puis, chacun sait qu’il n’est démagogiquement pas mauvais, quand on a des difficultés, de s’en prendre aux fonctionnaires. »
Confronté à une série d’échecs ou de résultats médiocres en Algérie, au Liban, en Irak, en Libye, en Syrie, où il avait pris des initiatives maladroites et précipitées, imprudemment médiatisées, c’est d’ailleurs à un haut fonctionnaire du Quai d’Orsay que le chef de l’État semble avoir, silencieusement, fait porter la responsabilité de ses revers.
Le 13 octobre dernier, Christophe Farnaud, directeur du département Afrique du Nord-Moyen-Orient (ANMO) au ministère des affaires étrangères, chargé de ces dossiers, a été relevé de ses fonctions du jour au lendemain, sans explications, à la surprise de ses collègues qui le tenaient – et le tiennent toujours – pour un excellent diplomate. Et, en l’occurrence, pour un bouc émissaire.
Une cellule diplomatique toute-puissante
« Jusqu’à la présidence de Jacques Chirac, explique un ancien pilier du Quai aujourd’hui à la retraite, il y avait à l’Élysée un réel respect pour les diplomates. Sans endosser toujours leurs points de vue, on reconnaissait leur compétence et leur expertise. Et leur opinion contribuait, comme d’autres sources d’information, à éclairer la décision politique. Nicolas Sarkozy, en revanche, nourrissait une méfiance parfois méprisante à l’égard des diplomates. Et ne faisait confiance qu’à un cercle de conseillers très proches et pas toujours politiquement désintéressés. »
Les anciens d’ANMO se souviennent encore de l’humiliation et de la colère qui s’étaient emparées du département, en mars 2011, lorsqu’ils avaient appris par les médias que les représentants du Conseil national de transition (CNT) libyen étaient reçus à l’Élysée, avec leur « ami » BHL, par Nicolas Sarkozy – alors qu’ils n’avaient même pas été informés de leur présence à Paris.
« D’autant plus forte que les ministres sont faibles », selon Yves Aubin de la Messuzière, la cellule diplomatique de la présidence destinée à l’origine à préparer les grands rendez-vous et éclairer les décisions du chef de l’État incarne en fait, depuis une quinzaine d’années, la migration de l’initiative, en matière de politique étrangère, du Quai d’Orsay vers l’Élysée. Et cristallise l’animosité qui s’est installée entre les deux rives de la Seine.
Soumise aux élans, coups de tête, coups de gueule et coups de com’ d’un président aux prises avec des priorités changeantes et, parfois, un ego encombrant, la cellule a vu ses effectifs croître en même temps que se développaient son autonomie de décision et une hubris qui provoque des désertions jusqu’au sein de ses propres rangs.
Le troisième réseau diplomatique du monde est en péril
Forte d’une quinzaine de diplomates sous Sarkozy et d’une douzaine sous Hollande, elle en a déjà vu passer plus de trente, triés sur le volet par le président, depuis cinq ans. « Le paradoxe, constate un retraité du Quai, c’est que la montée en puissance de cet outil diplomatique du président n’a pas été accompagnée d’un développement de la culture historique et géopolitique de l’entourage présidentiel et du président lui-même. Emmanuel Macron n’aurait jamais abordé l’affaire libanaise comme il l’a fait s’il avait eu une connaissance sérieuse de l’histoire du Liban, ou écouté ceux au Quai d’Orsay qui en disposent. »
« C’est indiscutable, confirme Yves Aubin de la Messuzière, ancien directeur d’ANMO, arabisant érudit et excellent connaisseur du Moyen-Orient après avoir été en poste dans une demi-douzaine de capitales arabes. Son emportement montre qu’il n’avait rien compris au Liban. Beyrouth n’est pas une capitale de la Françafrique où Paris peut imposer son choix en quelques coups de fil. La politique libanaise est beaucoup plus compliquée, surtout lorsqu’on a peu de moyens de pression sur les protagonistes. Le pays est ancré dans une histoire spécifique et la géopolitique est au cœur de son identité depuis sa création. Méconnaître cette réalité ne pouvait conduire qu’à de graves déconvenues. »
Est-ce donc aussi pour limiter le pouvoir d’un corps diplomatique sans indulgence pour ses choix, ses méthodes, ses maladresses et ses échecs sur la scène internationale qu’Emmanuel Macron – qui ne nous a pas habitués à des excès de lucidité et de modestie – veut aujourd’hui le condamner à l’« extinction » ? Et verser ses membres – les diluer ? – dans un vivier d’« administrateurs de l’État » interchangeables, issus d’autres ministères, du monde politique, du vaste cercle de ses amis et obligés et du milieu des affaires ?
Avec 179 ambassades et représentations permanentes, 112 sections consulaires et 90 consulats généraux, la France revendique le troisième réseau diplomatique de la planète, derrière ceux des États-Unis et de la Chine. Après avoir perdu 10 % de ses effectifs en cinq ans et 50 % en vingt-cinq ans, le Quai d’Orsay a obtenu en 2020 une légère hausse de son budget et une stabilisation de son personnel. Que restera-t-il demain de ce dispositif fragilisé, de son potentiel d’action et d’influence internationale, si Emmanuel Macron poursuit la mise en place de sa réforme ?
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