Les espoirs déçus de la démocratie participative
Les débats citoyens ont été particulièrement nombreux durant le quinquennat d’Emmanuel Macron, sans que l’opinion des Français soit vraiment prise en compte. Au risque de provoquer une défiance vis-à-vis de ce type de consultation.
Par Rémi BarrouxPublié aujourd’hui à 01h53, mis à jour à 08h16
Analyse. Grand débat national, convention citoyenne pour le climat, cahiers de doléances, nombreux recours à la Commission nationale du débat public (CNDP)… Les Français ont été souvent invités à discuter, voire à formuler des propositions pendant le quinquennat d’Emmanuel Macron. Le chef de l’Etat, en présentant son programme électoral, le 17 mars, a mis en avant le recours à « des innovations démocratiques inédites ». Le candidat a même annoncé sa volonté de convoquer une nouvelle convention citoyenne pour débattre de la fin de vie.
Cela signifie-t-il que la démocratie délibérative et participative ne s’est jamais aussi bien portée que depuis 2017 ? Pas sûr. Car derrière les sollicitations nombreuses, l’avis citoyen n’a guère été pris en compte. « On a plutôt vécu une phase de régression, on a perdu en qualité démocratique. Si on est là pour faire du chiffre, de la com, alors on est champions. Mais, à quel moment les citoyens, ou les organisations de la société civile dans lesquelles ils se reconnaissent, peuvent-ils estimer avoir été écoutés ? », s’interroge Arnaud Schwartz, président de France nature environnement, une fédération habituée à pratiquer le dialogue environnemental institutionnel.
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Risque de défiance
Demander l’avis des citoyens, les solliciter pour faire des propositions, comme ce fut le cas lors de la convention sur le climat, peut se révéler risqué politiquement si cela ne s’accompagne pas d’une prise en compte de leurs opinions. Pour Patrick Bernasconi, ancien président du Conseil économique social et environnemental (CESE), « le risque existe d’une défiance sur cette forme de démocratie si on en multiplie les exercices sans tenir compte de ce que ces débats ou consultations expriment ». D’autant plus dans un pays déjà marqué par une forte défiance vis-à-vis des politiques.
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Le grand débat national, qui s’est tenu du 15 janvier au 15 mars 2019, a été imposé par la crise des « gilets jaunes », commencée en novembre 2018. Le président de la République a, dans la foulée, lancé la convention citoyenne pour le climat afin que 150 citoyens, tirés au sort, lui remettent leurs propositions pour organiser la transition écologique du pays, dans un esprit de « justice sociale ». D’octobre 2019 à juin 2020, ces derniers ont élaboré près de 150 mesures dont une partie a inspiré la loi Climat et résilience promulguée le 22 août 2021, lourde de 305 articles, mais jugée très décevante par les conventionnels. Ceux-ci ont estimé que leurs mesures avaient été rabotées. Ils ont sanctionné la reprise par le gouvernement de leurs propositions d’une note sévère : 3,3 sur 10.
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Le tableau ne serait pas complet si on oubliait de citer les très nombreux débats publics organisés sous l’égide de la CNDP, qui fête ses 25 ans, et en revendique des centaines, ainsi que des concertations fortement axés sur des projets « ayant un impact sur l’environnement ». « Pendant le quinquennat d’Emmanuel Macron, nous avons mené de 125 à 150 concertations ou débats publics, on ne peut pas dire que rien n’a été fait, même si on avait l’impression que ce dialogue avait moins la cote que sous la présidence de François Hollande », analyse Chantal Jouanno, la présidente de la CNDP depuis 2018, et ancienne secrétaire d’Etat chargée de l’écologie de Nicolas Sarkozy. François Hollande avait été confronté au drame de Sivens, le 26 octobre 2014, quand un jeune militant écologiste, Rémi Fraisse, avait été tué par un tir de grenade offensive lors d’une manifestation contre un projet de barrage, à Sivens (Tarn). Le drame avait abouti à un renforcement du droit d’initiative citoyenne.
« Reculs importants »
Si les débats se sont multipliés depuis 2017, les conditions de recours à ces consultations se sont restreintes. « Nous avons noté des éléments de recul importants sur la possibilité de saisir la CNDP », indique Chantal Jouanno. Fin juillet 2021, l’entrée en vigueur du décret d’application de la loi d’accélération et de simplification de la vie publique, votée le 28 octobre 2020 à l’Assemblée nationale, a permis « à des projets à fort impact environnemental d’être décidés, sans obligation d’en informer le public et d’en débattre », souligne la CNDP. Ce texte a fait passer de quatre à deux mois le délai pendant lequel le public peut demander l’organisation d’une concertation sur un nouveau projet. La généralisation des procédures par voie électronique « exclut les publics éloignés du numérique et remplace les enquêtes publiques », commente encore la CNDP
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En parallèle, le seuil rendant obligatoire la saisine de la commission a été rehaussé de 300 à 460 ou 600 millions d’euros, et, en dessous de 230 à 300 millions d’euros (au lieu de 150), les porteurs de projet ne sont plus tenus d’informer le public. « Or, même des petits projets peuvent être conflictuels et avoir de forts impacts sur l’environnement, comme Sivens [le projet, abandonné en décembre 2015, devait coûter près de 9 millions d’euros] », insiste Mme Jouanno.
Le premier ministre Jean Castex a confié à M. Bernasconi, fin juin 2021, une mission sur l’avenir de la participation citoyenne et de la démocratie. L’ancien président du CESE a fait cinquante propositions pour développer cette démocratie participative, notamment la création d’un « véritable cycle délibératif national sur les politiques publiques touchant aux grandes transitions ». Avec le retour du nucléaire dans le débat politique, Chantal Jouanno souligne l’urgence d’un débat avec les citoyens. « Il faut d’abord un débat national sur la transition énergétique et la place du nucléaire, comme des énergies renouvelables. Sinon, ce débat aura lieu sur chacun des projets d’EPR, sans vision globale, comme on le voit sur les éoliennes », insiste la présidente de la CNDP. Vaste chantier à risque en perspective.
Rémi Barroux
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