Pierre Cahuc et Stéphane Carcillo, économistes : « Le projet de limiter le bénéfice des exonérations aux emplois rémunérés en dessous de trois fois le smic n’est ni juste ni efficace »

Tribune

Pierre Cahuc Professeur à Sciences Po

Stéphane Carcillo Professeur à Sciences Po et président du groupe d’experts sur le smic

Les deux économistes mettent en garde, dans une tribune au « Monde », sur les effets néfastes que la diminution des exonérations de charges sociales, prévue par le projet de loi de financement de la Sécurité sociale, aurait sur le marché de l’emploi.

Publié le 26 octobre 2024 à 09h00  https://www.lemonde.fr/idees/article/2024/10/26/pierre-cahuc-et-stephane-carcillo-economistes-le-projet-de-limiter-le-benefice-des-exonerations-aux-emplois-remuneres-en-dessous-de-trois-fois-le-smic-n-est-ni-juste-ni-efficace_6360207_3232.html

Dans les débats actuels autour de la réduction du déficit, la diminution des exonérations de cotisations sociales accordées aux employeurs occupe une place centrale, et pour une bonne raison : ce dispositif représentera en 2024 un effort de près de 80 milliards d’euros. C’est plus que le budget consacré à l’éducation nationale.

Bien que la réforme proposée dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) vise à atteindre un double objectif – réaliser des économies et améliorer la mobilité salariale –, la proposition actuelle est mal calibrée et présente un risque inutile pour l’emploi.

Dans les années 1990 et 2000, les exonérations de cotisations employeur ont atténué la hausse du coût du travail provoquée par les augmentations du smic et le passage à la semaine de 35 heures. Elles étaient fortement concentrées autour du niveau du smic, où le coût du travail avait le plus d’impact direct sur l’emploi, notamment pour les travailleurs peu qualifiés.

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En 2012, avec l’introduction du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et du pacte de responsabilité, les exonérations ont été étendues, réduisant les cotisations patronales à presque zéro pour les emplois au smic et étendant ses bénéfices aux salaires allant jusqu’à 3,5 fois le smic. En conséquence, le coût de ces exonérations a doublé en une décennie.

Plusieurs limites

Parallèlement, les gouvernements successifs ont introduit des aides financières pour les personnes qui travaillent au voisinage du smic afin que l’emploi paye plus que le non-emploi. Tout d’abord sous la forme de crédit d’impôt (la prime pour l’emploi), ensuite complétée à la fin des années 2008 par le RSA activité, et le tout remplacé en 2015 par la prime d’activité, renforcée en 2019.

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Cette prime, qui dépend du niveau de revenu et de la situation familiale, permet de compenser en partie les pertes d’allocations diverses lorsque le salaire augmente. Elle représente désormais près de 250 euros pour une personne seule sans enfant travaillant à temps plein au smic. Mais au-delà du salaire minimum, elle décroît rapidement et s’annule autour de 1,4 fois le smic. Son coût avoisine désormais les 11 milliards.

Ce système massivement redistributif a permis la création de centaines de milliers d’emplois, contribuant ainsi au reflux du chômage, tout en réduisant la pauvreté laborieuse.

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Mais il souffre de plusieurs limites. En plus d’être devenu extrêmement coûteux, les effets sur l’emploi sont probablement négligeables au-delà de deux fois le smic, niveau auquel le coût du travail n’est plus un frein à la création d’emploi. Ce système induit aussi des taux marginaux d’imposition très élevés au-delà du smic, susceptibles de freiner la mobilité salariale. Lorsque le salaire augmente, non seulement le taux de cotisation des employeurs augmente rapidement, mais la prime d’activité diminue en parallèle.

Des milliers d’emplois menacés

Ainsi, pour obtenir 100 euros d’augmentation de revenu net (+ 7 %) pour un célibataire sans enfant au smic, il faut augmenter le coût du travail de 442 euros, soit + 25 % (« De combien faut-il augmenter un salarié au smic pour relever son revenu disponible de 100 euros ? », Drees, Etudes et Résultats n° 1313, octobre 2024).

Le projet du gouvernement prévoit de limiter le bénéfice des exonérations aux emplois rémunérés en dessous de trois fois le smic, tout en réduisant l’exonération maximale consentie au niveau du smic de quatre points de pourcentage. Au vu des études empiriques disponibles, cette option n’est ni la plus juste ni la plus efficace pour trois raisons.

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Premièrement, augmenter le coût du travail au niveau du salaire minimum est susceptible de détruire plusieurs dizaines de milliers d’emplois, dans un contexte de ralentissement économique en 2025 et de reflux de l’inflation limitant les possibilités de compenser le surcoût par une hausse des prix. L’emploi demeure très sensible à son coût en France au niveau du salaire minimum, et la proportion de salariés concernés n’a cessé de croître depuis 2022 sous l’effet de l’indexation du smic sur l’inflation.

Nous avons évalué les effets d’un passage à « zéro charges » patronales pour les très petites entreprises en 2009-2010 dans un contexte économique défavorable. Il en ressort que l’emploi augmente de 1 % quand son coût baisse de 1 % au voisinage du smic (« The Effectiveness of Hiring Credits », Pierre Cahuc, Stéphane Carcillo et Thomas Le Barbanchon, The Review of Economic Studies, n° 86/2, 2019).

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Même si, selon le nouveau barème proposé, les exonérations vont augmenter pour les salaires situés entre 1,3 et 1,8 fois le smic, il est probable que l’effet positif sur l’emploi ne permettra pas de compenser les destructions au niveau du salaire minimum.

Une approche plus large nécessaire

Deuxièmement, limiter le bénéfice des exonérations aux salaires de moins de trois fois le smic est insuffisant. Au-delà de deux fois le smic, il est possible d’économiser 10 milliards d’euros par an sans prendre le risque d’effets négatifs sur l’emploi tout lissant un peu mieux la montée des taux de cotisations au fil des salaires.

Troisièmement, le projet néglige deux aspects cruciaux qui contribuent à l’augmentation du coût des exonérations : la méthode de calcul, qui lie le montant de l’aide à la différence entre le salaire et le smic, et la formule de revalorisation du smic, qui a progressé plus rapidement que les autres salaires.

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Ce système accroît mécaniquement le montant total dépensé pour les exonérations. En outre, la proposition n’aborde pas la prime d’activité, qui devrait être réformée pour mieux lisser les taux d’imposition marginaux et réduire le risque de trappes à bas salaires.

En conclusion, une approche plus large est nécessaire pour améliorer l’efficacité de la dépense publique. Elle devrait inclure non seulement des ajustements des exonérations de cotisations sociales pour les employeurs, mais aussi des révisions de la formule de revalorisation du smic et de la prime d’activité.

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Budget 2025 : sortir de l’impasse

Les partis s’affrontent à coups d’amendements, rognant ici et augmentant là. Au risque de perdre de vue la direction qu’impriment les choix budgétaires aux politiques publiques.

• « En finir avec l’obsession des 60 milliards à trouver pour 2025 », par Louis Boillot, élu local à Biviers (Isère) et ancien haut fonctionnaire au ministère des finances
• « Inverser la logique de préparation du budget » par Alain Trannoy, économiste, directeur d’études à l’Ecole des hautes études en sciences sociales (EHESS) et professeur à l’Ecole d’économie d’Aix-Marseille
• « Il est temps de rééquilibrer l’effort de financement vers l’innovation dite “sociale” » par Laura Douchet, associée et responsable scientifique de la société coopérative et participative Ellyx, agence en innovation labellisée Cellule de diffusion technologique par le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, qui accompagne les acteurs privés et publics dans la conception et l’expérimentation de projets socialement innovants
• « Pour une assurance complémentaire gérée par la Sécurité sociale » par François Bourdillon, médecin de santé publique, Mady Denantes, médecin généraliste, Anne Gervais, hépatologue au centre hospitalier universitaire (CHU) Bichat, à Paris, André Grimaldi, diabétologue au CHU de la Pitié-Salpêtrière, à Paris et Olivier Milleron, cardiologue au CHU Bichat
• « Espérons que la “solidarité à la source” ne rejoindra pas “le grand cimetière des réformes structurelles” » par Emmanuel Millard, vice-président de Sorbonne Business School, et président international de CFO Alliance (association internationale des directeurs financiers), et Charlotte Poulon, enseignante à Sciences Po

Pierre Cahuc (Professeur à Sciences Po) et  Stéphane Carcillo (Professeur à Sciences Po et président du groupe d’experts sur le smic)