Les logements HLM s’éloignent de leur cible principale, les demandeurs les plus précaires
Dans une étude publiée mardi, l’organisme de contrôle Ancols alerte sur une inadéquation croissante entre la demande et l’offre de HLM. Si 62 % des candidats relèvent des logements dits « très sociaux », cette part du parc, déjà insuffisante, diminue au profit de logements destinés à un public plus favorisé.
« On est tombés de notre chaise », lâche d’emblée Patrice Bueso, le directeur des études de l’Agence nationale de contrôle du logement social (Ancols), sorte de Cour des comptes des organismes HLM. En menant une étude sur dix ans au sujet de l’évolution du parc HLM, publiée mardi 17 mars, cet organisme de contrôle a découvert l’ampleur du décalage qui s’est installé entre la précarité croissante des demandeurs de logements sociaux et la montée en gamme du parc, avec des loyers plus élevés.
« La tendance n’était pas inconnue, mais les chiffres révèlent une réalité plus mordante », ajoute Serge Bossini, directeur général de l’Ancols. En 2023, 62 % des demandeurs de logements sociaux avaient des ressources inférieures aux plafonds fixés pour les logements dits « très sociaux », appelés « PLAI » (parce que financés par le prêt locatif aidé d’intégration, largement bonifié) et attribués aux demandeurs les plus précaires, qui étaient 57 % en 2016. Le tout alors que la file d’attente pour un HLM s’est allongée pour atteindre un record de 2,9 millions de postulants en 2025.
En dépit de cette hausse des candidats les plus pauvres à un logement HLM, « la part du parc très social a régressé en dix ans, passant de 44 % à 41 % », déplore l’étude de l’Ancols. Entre 2014 et 2023, si le parc social a globalement crû de 11 %, la part du « très social » n’a progressé que de 4 %. A rebours, la part des logements destinés aux demandeurs aux ressources plus élevées (les « PLS », financés par le prêt locatif social, nettement moins aidé), a grimpé de 49 %, pour atteindre 7 % du total. « On observe un effet de ciseau : une paupérisation de la population, d’un côté, et une montée en gamme et en prix du logement social, de l’autre », résume Patrice Bueso. « On s’écarte de notre clientèle », alerte Serge Bossini.
Un stigmate
« Oui, il y a inadéquation, oui, il faudrait réduire la voilure sur le PLS au profit du logement très social, c’est évident. Et nous voulons produire du logement social au niveau des besoins des demandeurs, souligne Emmanuelle Cosse, la présidente de l’Union sociale pour l’habitat, qui fédère les organismes HLM. Mais ce décalage est le résultat des politiques publiques. »
L’ancienne ministre du logement, sous le mandat de François Hollande, affirme que « beaucoup d’élus locaux refusent les programmes incluant beaucoup de logement très social et, donc, les permis de construire. On se bat pour maintenir des loyers modérés dans le parc HLM, mais il y a des endroits où il est impossible de faire du PLAI ». Ces logements aux loyers moyens de 6,30 euros le mètre carré (contre 9,80 euros pour le PLS) sont devenus un stigmate, alors qu’ils permettent de loger des jeunes entamant leur vie professionnelle, des actifs en temps partiel subi, des retraités isolés et nombre de familles monoparentales.
Lire aussi | Le taux obligatoire de logements sociaux dans certaines communes réduit par décret
Le monde HLM met également en avant des problèmes de financement. « Nous devons augmenter la part de PLS et diminuer la part de PLAI pour équilibrer nos opérations, surtout quand le terrain est cher ou qu’on reconvertit une friche », explique Béatrice Gaulard, directrice générale du bailleur social Habellis en Bourgogne. D’autant que les coûts ont explosé avec le pic d’inflation qui a suivi le début de la guerre en Ukraine – le prix de revient pour le logement social a même bondi de 24 % en cinq ans, entre 2019 et 2023, dans les zones les plus tendues, notamment en Ile-de-France.
Pour Emmanuelle Cosse, « avec davantage d’aides d’Etat et de subventions des collectivités locales, nous n’aurions pas ces difficultés à équilibrer nos opérations ». Les programmes de logements très sociaux dépendent largement du Fonds national des aides à la pierre (FNAP), que l’Etat a arrêté d’abonder après 2018.
Pas une priorité politique
Parmi les facteurs explicatifs évoqués par l’Ancols figure encore la « réussite de la rénovation urbaine, note Serge Bossini. Or ces programmes impliquent des démolitions touchant essentiellement des logements à faibles loyers dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ». Plus précisément, « le plan de rénovation urbaine en cours comporte la destruction de 106 000 logements, mais assortie de la création de 84 500 logements sociaux dans d’autres quartiers, dont au moins 60 % doivent être très sociaux », détaille la directrice générale de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, Anne-Claire Mialot.
La dérive pointée par l’Ancols de 2014 à 2023 se poursuit. En 2025, 39 % des logements sociaux autorisés par l’Etat appartiennent à la catégorie la moins sociale (PLS), contre seulement 29 % pour les PLAI. « J’aspire à ce que la proportion de PLAI augmente, mais, si l’objectif était d’atteindre 50 %, il y aurait un risque de chute de la production globale et moins de mixité sociale, puisqu’on concentrerait les situations précaires », considère Mickaël Chevalier, vice-président (centre droit) de la communauté d’agglomération de Dinan (Côtes-d’Armor), et également président du FNAP.
Le contexte politique est lui aussi peu porteur pour les logements très sociaux depuis le début du quinquennat, où le sort des publics les plus modestes n’est pas une priorité. Lors de son passage au ministère du logement, de février à septembre 2024, Guillaume Kasbarian a porté, dans un projet de loi, une disposition permettant de réviser fortement à la hausse les loyers des HLM anciens. « Il s’agissait, sous couvert de nous aider financièrement et de nous redonner les moyens d’agir, d’une mesure libérale. Nous nous sommes battus contre cette mesure, comme on se bat pour tenter de maintenir des loyers modérés dans le parc HLM », affirme Emmanuelle Cosse. Le texte n’a finalement pas vu le jour, victime de la dissolution de l’Assemblée nationale de juin 2024. « Il faut être très vigilant pour maintenir le stock de HLM, où se trouvent les loyers à plus bas coûts, moins chers même que dans les PLAI récents », exhorte également Laurent Goyard, directeur général de la Fédération nationale des offices publics de l’habitat.
« Droit de veto » aux maires
L’époque n’est plus à la sanctuarisation du logement social. Les initiatives politiques se multiplient pour tenter d’assouplir la loi solidarité et renouvellement urbain de 2000, qui oblige deux milliers de communes en zone urbaine à proposer un taux minimal de 20 % ou 25 % de logements sociaux, afin de favoriser la mixité sociale, et qui impose aux villes à la traîne un taux de 30 % de logements très sociaux dans les nouveaux programmes.
A Gennevilliers (Hauts-de-Seine), « les services de l’Etat nous disent qu’ils refuseront d’agréer les 250 logements sociaux prévus dans notre future ZAC, en plus de 250 logements privés, car la commune a déjà 70 % de logements sociaux, témoigne le directeur général de Gennevilliers Habitat, Khaled Benadouda. Mais nous insisterons, aux côtés du maire [le communiste Patrice Leclerc, réélu dimanche 15 mars], car les besoins sont très élevés et les communes environnantes ne jouent pas le jeu ».
Le ministre du logement, Vincent Jeanbrun, soutient d’ailleurs la proposition de loi de la sénatrice (Les Républicains) Dominique Estrosi Sassone pour « relancer la construction et la production de logements », votée au Sénat le 20 janvier. Ce texte prévoit d’autoriser les communes en retard sur leurs obligations de logements sociaux à comptabiliser des logements intermédiaires, aux loyers plus coûteux que les logements sociaux, dans leurs objectifs de rattrapage. Mais aussi de donner un « droit de veto motivé » aux maires dans l’attribution des logements sociaux.
Logement social : les HLM doivent retrouver leur raison d’être
Éditorial
Le décalage entre les besoins et l’offre de logements HLM ne cesse de se creuser, à l’heure où la population se paupérise. Il est urgent de mettre cette question, insuffisamment portée par le discours politique, au cœur du prochain débat présidentiel.
A quoi sert le logement social ? La réponse semble aller de soi, alors que progressivement, depuis plus d’un siècle, s’est imposée la nécessité pour les pouvoirs publics d’aider les familles populaires, notamment les plus défavorisées, à trouver un toit. Or cette évidence n’est plus tout à fait vérifiée aujourd’hui. Le parc de HLM – composé de 5,4 millions de logements, soit près de 16 % du total des logements loués – parvient de moins en moins à loger ceux pour qui il est le plus fait : les ménages en situation de précarité financière et sociale.
Lire aussi | Municipales 2026 : la crise du logement au cœur de la campagne électorale
Une étude rendue publique mardi 17 mars par l’Agence nationale de contrôle du logement social met en lumière l’inadéquation entre les loyers des logements existants et les moyens des locataires. Ainsi, alors que 62 % des demandeurs de logement HLM ont des ressources inférieures aux plafonds des logements très sociaux (dits « PLAI », dont la construction est la plus aidée par des prêts avantageux), ce type d’habitations ne constitue que 41 % du parc existant, part elle-même en baisse constante. A l’inverse, le poids des logements destinés aux demandeurs aux ressources plus élevées ne cesse de croître.
Paupérisation de la population d’un côté, montée en gamme et des prix des logements sociaux de l’autre. Le décalage entre les besoins et l’offre ne cesse de se creuser. Tout se passe comme si ce secteur-clé pour la justice sociale marchait sur la tête. Le fait que l’alarme soit sonnée par l’agence de l’Etat chargée de contrôler le secteur ne fait qu’appuyer le diagnostic.
Les responsabilités de cette situation aberrante et dangereuse sont multiples : à celle des maires, réticents à accueillir les populations défavorisées, s’ajoute celle des organismes HLM, pour qui les logements très sociaux, aux loyers très bas – un peu plus de 6 euros le mètre carré en moyenne –, sont peu rentables. Quant à l’Etat, il s’est désengagé du Fonds national d’aide à la pierre, qui a longtemps compensé le manque à gagner lié aux bas loyers.
Cette situation s’inscrit dans un contexte d’envolée des demandes de logement social, qui ont atteint un nombre record de 2,9 millions fin 2025. Elle reflète une problématique plus large : la paupérisation des classes populaires, liée à la précarisation du travail. Nombre des locataires du parc HLM le plus social ont un ou des emplois, mais mal rémunérés.
Lire aussi | Crise du logement : seulement une demande de HLM sur dix satisfaite
A contrario, le décalage croissant entre offre et demande de HLM valide puissamment la logique de la politique de la ville fondée sur l’idée d’efforts conjoints des élus locaux, des bailleurs sociaux et de l’Etat, pour éviter le creusement des poches de pauvreté et favoriser la mixité sociale. Il conduit néanmoins à un regard critique sur les politiques de rénovation urbaine, qui tendent à restreindre le parc locatif accessible aux plus défavorisés, en remplaçant des barres et tours habitées par ces derniers par des immeubles aux loyers qui ne leur sont pas accessibles.
Il est urgent de mettre fin à la cécité et au mutisme sur le logement social, au cœur des colères et des rancœurs des Français. Ce secteur doit retrouver sa raison d’être par une action et un financement volontariste de l’Etat, à rebours des tendances actuelles marquées par la remise en question des quotas légaux de construction de HLM et par l’extension des pouvoirs des maires de sélectionner les locataires. La question du logement, préoccupation majeure des électeurs, très insuffisamment portée par les discours politiques, doit devenir l’un des débats-clés de la prochaine élection présidentielle.
Lire aussi le décryptage | Article réservé à nos abonnés Pourquoi il est devenu si difficile de se loger en France, peu importe son âge, ses revenus ou son lieu de résidenceLire plus tard
Santé-Environnement-Politique 