La folle dérive des aides publiques aux énergies renouvelables
Par Martine Orange
L’État s’est privé de tout moyen pour piloter le développement des énergies renouvelables, préférant s’en remettre au marché. Le résultat de ce choix est accablant, selon un rapport de la Cour des comptes. L’État distribue des sommes colossales, sans contrôle, garantissant des rentes exorbitantes à des acteurs privés.
L’objectif est indiscutable : le développement des énergies renouvelables est indispensable pour assurer la décarbonation de l’économie française et lutter contre les dérèglements climatiques. L’actualité vient nous rappeler le prix exorbitant de notre dépendance aux énergies fossiles, au gaz et au pétrole. Même si le déploiement de ces énergies n’est pas tout à fait à la hauteur des prévisions, la transition est bien là.
Entre 2016 et 2024, la production des énergies renouvelables – toutes filières confondues – est passée de 100 térawattheures (TWh) à 150 TWh, soit 27 % de la production électrique. Le parc de production est passé, sur la même période, de 45 gigawatts (GW) à 70 GW, soit 22,7 % des capacités installées.
Mais à quel prix ? Les aides publiques pour favoriser ce développement ont représenté un coût cumulé de 26,3 milliards d’euros sur la même période. Ces politiques publiques de soutien et d’aide, qui constituent une charge budgétaire importante, ont-elles été les plus efficaces, les plus pertinentes ?
Des éoliennes dans une terre agricole à Mauloup, en Beauce, en juillet 2021. © Photo Jean-François Monier / AFP
Le rapport de la Cour des comptes publié mardi 17 mars apporte à ces questions une réponse connue, trop connue dès qu’il s’agit d’aides publiques versées à des acteurs privés : l’État prodigue l’argent public à l’aveugle. Il ignore presque tout de l’économie des filières. Les dépenses sont à peine évaluées, jamais contrôlées et encore moins sanctionnées. Elles donnent lieu à des effets d’aubaine et de surrémunération parfois gigantesque de certains acteurs, au détriment de l’intérêt général.
Le constat était prévisible. Il découle des choix faits par les gouvernements successifs.
L’État assureur de tous les risques
Toute politique énergétique s’inscrit sur le long, voire le très long terme. Compte tenu de l’intensité capitalistique des équipements requis, quel que soit le mode d’énergie, les producteurs ont besoin de stabilité et de visibilité sur une période de plusieurs décennies. La production des énergies renouvelables reposant pour l’essentiel sur des coûts fixes, il aurait été possible d’offrir ce cadre stable, en planifiant y compris géographiquement les installations de production, en proposant des prix garantis fixes sur le long terme, calculés sur le coût moyen annuel de production.
Les pouvoirs publics ont pris une option différente : la plus libérale possible. Afin de répondre aux exigences européennes, les pouvoirs publics ont décidé de s’en remettre aux lois du marché de l’électricité, un des plus volatils et des plus instables au monde. Pour inciter les acteurs privés à investir dans cet environnement imprévisible, l’État a décidé de leur apporter son soutien en leur garantissant une rémunération de leur production sur le très long terme. En d’autres termes, il assume tous les risques de marché, permettant aux investisseurs de bénéficier d’une rente assurée sans encourir le moindre risque.
Deux mécanismes existent. Le premier offre une obligation d’achat – EDF achète 90 % de cette production – à un prix fixé par contrat au départ. Cette formule est notamment utilisée par les ménages qui équipent leur maison de panneaux photovoltaïques, qui se voient racheter la production d’électricité qu’ils n’ont pas consommée. La seconde disposition offre aux producteurs des systèmes de compensation. Si le prix de vente sur le marché de l’électricité est inférieur au coût de production fixé par contrat au moment du démarrage, l’État compense la différence. Si les prix de marché sont plus élevés que ceux prévus dans le contrat, l’État perçoit la différence.
« En 2024, 74 % de la production d’électricité photovoltaïque et 69 % de la production d’électricité d’origine éolienne font l’objet d’un soutien par obligation d’achat ou complément de rémunération », rappelle le rapport de la Cour des comptes. Ces charges représentent pour les finances publiques un coût très élevé. Sans aucune possibilité de contrôle : les prix de rachat sont calculés non pas en fonction d’un cours moyen annuel du mégawattheure (MWh) mais à partir d’une moyenne mensuelle, sur le marché spot, ce qui rend les coûts imprévisibles.
Selon les années, les sommes reversées aux producteurs se sont élevées de 3,23 milliards d’euros (en 2021) à 7,44 milliards (en 2025). Il n’y a qu’en 2022 et 2023, au moment de la crise énergétique, que l’État a perçu de l’argent des producteurs d’énergies renouvelables : 1,7 milliard en 2022, 3,12 milliards en 2023.
Les charges de service public de l’énergie liées au soutien aux énergies renouvelables augmentent sensiblement
Évolution pour la France métropolitaine, en millions d’euros
Photovoltaïque
Éolien
terrestre
Éolien
en mer
Bio-
énergies
Autres
énergies
Injection
biométhane−5 0005 00010 00020052010201520202025
0
16
0
0
126
0
0
30
0
0
171
0
0
31
0
0
58
0
0
77
0
0
34
0
1
159
0
0
163
0
8
81
0
0
−94
0
54
319
0
0
188
0
209
344
0
0
154
0
795
400
0
0
152
0
1 683
550
0
0
228
0
1 920
642
0
0
351
1
2 203
815
0
0
478
3
2 378
1 024
0
0
542
7
2 445
1 004
0
0
660
19
2 525
1 104
0
0
642
33
2 460
1 194
0
523
222
55
2 747
1 593
0
574
254
108
2 892
1 948
0
641
312
201
2 276
200
0
503
−25
222
1 104
−2 317
−15
−119
−508
79
−156
−3 423
−36
1
−381
788
2 409
−69
228
394
−61
1 029
3 786
930
587
754
146
1 129
4 389
1 300
922
849
205
1 326
Les données pour 2025 et 2026 sont prévisionnelles
Graphique: MediapartSource: Commission de régulation de l’énergieCréé avec Datawrapper
Alors que le nombre de contrats de rachat a quasiment doublé, que ceux-ci s’étalent souvent sur des périodes de vingt à vingt-cinq ans, l’addition risque de s’alourdir encore au fil des années. « À la fin de l’année 2024, les engagements hors bilan [de l’État] associés au soutien des énergies renouvelables étaient estimés à 87 milliards d’euros, note la Cour des comptes. Une estimation toutefois entourée d’importantes incertitudes. »
La poule aux œufs d’or
Car, dans ce domaine, le gouvernement, qui ne manque jamais de mettre en avant ses qualités de bon gestionnaire, semble s’être volontairement privé de tout moyen de pilotage. À l’exception du tout petit photovoltaïque, chaque contrat est quasiment unique, les prix de rachat ou de compensation sont discutés au cas par cas, selon les filières.
En 2016, selon les calculs de la Cour des comptes, le prix moyen de rachat de l’éolien terrestre était de 88,3 euros le MWh, celui de la biomasse de 138,1 euros le MWh, et celui du photovoltaïque (grande installation) de 341,5 euros le MWh. Des garanties de prix bien plus élevées que les cours de l’électricité à l’époque.À lire aussiLe marché de l’électricité envoie tous les mauvais signaux
Mais l’envolée ne s’est pas arrêtée. Car tous ces contrats, comme dans les contrats de concession, prévoient des clauses d’indexation en fonction de l’inflation, du prix des matériaux, des dépenses de maintenance. « Entre 2016 et 2024, le tarif d’achat moyen des installations bénéficiant de contrats d’obligation d’achat a crû de 27 %, passant 137 euros par MWh en 2016 à 174,8 euros par MWh en 2024, soit une hausse supérieure à l’inflation », note la Cour des comptes. « Ces tarifs moyens d’achat, poursuit-elle, restent nettement plus élevés que les prix habituellement constatés sur les marchés de gros de l’électricité et du gaz, hors période de crise des prix de l’énergie en 2021-2023, soit des niveaux de l’ordre de 40 à 50 euros par MWh pour l’électricité et moins de 50 euros par MWh pour le gaz. »
Ces rémunérations exorbitantes permettent de dégager des taux de profit injustifiables. Selon la Cour des comptes, les trois quarts des projets affichent des taux de retour sur investissement de plus de 10 % par an. Un quart d’entre eux dépasse même les 18 %. Les magistrats de la Cour des comptes ont même relevé l’existence d’une installation solaire bénéficiant d’un tarif d’achat fixé en 2009 à 550 euros le MWh et qui, par le jeu des clauses d’indexation, arrive à prix de rachat de 702 euros le MWh en 2025. Avec au moins 50 % de profit, cela s’appelle la poule aux œufs d’or.
D’autant que les producteurs ne sont soumis à aucune obligation en contrepartie. Prioritaires dans l’accès au réseau, ils ne sont pas tenus de prendre la moindre mesure pour assurer son équilibre, en cas de surcharge. De même, malgré quelques tentatives de réforme, ils n’ont aucune obligation de participer à l’équilibre du marché de l’électricité. Même quand les prix sont négatifs, ils n’ont aucune incitation à s’effacer : ils sont assurés de voir leur production achetée à 130-150 euros ou plus le MWh. L’État paie pour eux.
On comprend l’engouement des fonds ou des gestionnaires d’actifs privés pour ce type d’investissement : il leur garantit des profits inespérés, sans aucun risque, et pour la plupart sans doute non soumis à l’impôt.
Impuissance organisée
Si, au lancement des énergies renouvelables, il était encore possible d’admettre certaines dérives du fait de la nouveauté des technologies, de l’absence de référence, il est beaucoup plus compliqué de justifier la persistance de telles défaillances aujourd’hui. Or rien ou presque n’a changé.
« Faute de moyens et de personnels », selon la Cour des comptes, la Commission de régulation de l’énergie et la Direction générale de l’énergie et du climat qui sont censées superviser ces contrats et ces mécanismes d’aide et de soutien travaillent toujours dans le brouillard. Le constat dressé par la Cour des comptes est particulièrement sévère sur ce point : malgré la lourdeur financière des aides et des engagements pris, l’impuissance étatique est patente.
Les données pour chaque filière ne sont pas collectées comme elles devraient l’être. Aucun modèle économique n’a été développé selon les filières afin d’aider à la rédaction des nouveaux contrats. Aucun critère, ne serait-ce que de taux de rendement, n’a été fixé. Aucun audit sérieux n’a été fait.
La Cour des comptes n’exclut pas l’existence de fraudes. Mais aucun contrôle n’étant mené auprès des producteurs pour vérifier les dépenses, les comptes, il est impossible de se prononcer. Une chose est sûre, cependant : alors que la montée en puissance des technologies renouvelables et l’amélioration de la productivité permettent une diminution des prix d’achat garanti en Allemagne, en France, ils continuent d’augmenter.À lire aussiÉnergie : les arbitrages très politiques du gouvernementÉnergies renouvelables : la grenade dégoupillée du retard français
À ce stade, rien ne semble en capacité d’enrayer cette mécanique folle. Si le gouvernement est parvenu à diminuer le prix d’achat pour les petits panneaux photovoltaïques installés par les ménages, il semble en revanche impuissant à remettre en cause les gros contrats d’installations renouvelables. Comme dans les contrats de concession, les béances juridiques liant les mains de l’État pendant vingt ans ou plus pour le seul bénéfice des acteurs privés abondent. Aucune clause de revoyure, de performance, permettant de faire baisser les coûts n’a été prévue.
Ces dernières années, le Parlement a voulu remédier à certaines situations de surrémunération liées à des contrats signés entre 2006 et 2010. Le dispositif avait été validé par le Conseil constitutionnel. Mais le Conseil d’État a cassé cette validation « pour le seul motif » que ces aides n’avaient pas été notifiées au préalable à la Commission européenne. De même, les député·es ont souhaité déplafonner totalement le montant des sommes reversées à l’État par les producteurs quand les prix de marché étaient supérieurs au prix de rachat inscrit dans les contrats. Mais le Conseil constitutionnel a jugé cette disposition « non conforme au droit des contrats ».
Pendant ce temps, les finances publiques s’appauvrissent. EDF, qui fait les avances sur les prix de rachat, rencontre parfois des difficultés de trésorerie. Et les prix de l’électricité augmentent pour tous les consommateurs et consommatrices.
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