Cour des comptes : « Une réforme est nécessaire pour garantir l’indépendance des juridictions financières »
Tribune
La nomination, par le chef de l’Etat, de sa ministre de l’action et des comptes publics, Amélie de Montchalin, à la tête de la Cour des comptes révèle « une faille institutionnelle » de la Vᵉ République, selon un collectif de magistrats financiers.
L’impartialité de la Cour des comptes et des juridictions financières et leur rôle dans le bon fonctionnement du débat public sont aujourd’hui mis au défi. La personne de la nouvelle première présidente n’est en aucun cas en cause. L’objet de cette tribune est ce que cette nomination révèle : une faille institutionnelle, où le président de la République peut, sans contrôle ni conditions, nommer à la tête des juridictions financières une personne qui définira, une fois nommée, l’orientation et la capacité d’action d’une institution démocratique-clé. Une faille qui appelle des réponses à la hauteur des principes qu’elle met à l’épreuve.
La Cour des comptes occupe une place singulière parmi les institutions de la Vᵉ République. Chargée du contrôle du bon usage de l’argent public, elle en rend compte publiquement par ses rapports. Juridiction, elle est également chargée de documenter, de poursuivre et, le cas échéant, de réprimer les infractions au bon usage de l’argent public. Dans une période où la défiance à l’égard des dirigeants politiques et de l’action publique est massive, la Cour des comptes constitue un repère, assurément imparfait mais indispensable.
Depuis plusieurs années, la présence de la Cour des comptes dans le débat public est de plus en plus notable. Ses rapports nourrissent les débats budgétaires, ses analyses structurent les échanges sur l’efficacité de l’action publique, ses prises de position sont attendues, commentées, parfois redoutées. Cette influence croissante repose sur un capital essentiel, mais ô combien fragile : l’indépendance et l’impartialité de l’institution, conditions de sa légitimité et de sa crédibilité.
Des procédures ont été mises en place pour assurer la qualité et l’indépendance de ses observations et leur inscription dans le code des juridictions financières commande leur respect. Cependant, le ou la première présidente de la Cour des comptes joue un rôle déterminant au sein de l’institution. Il ou elle oriente les travaux de la Cour en fixant les priorités et la programmation des contrôles : dépenses des services publics ou dépenses fiscales, petites associations ou grandes entreprises publiques, ministères et Sécurité sociale. Il ou elle propose les nominations pour la Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes, qui contrôlent les collectivités locales, et en organise l’activité.
Ni condition ni contrôle
Ce pouvoir va jusqu’à la proposition de nomination du procureur général, détenteur du monopole des poursuites devant la Cour des comptes. C’est enfin elle ou lui qui porte la parole de l’institution, qui incarne les constats posés par la Cour. Alors que le capital de la Cour repose avant tout sur sa voix, l’impartialité de celui ou celle qui la porte constitue une garantie essentielle. Le premier ou la première présidente de la Cour des comptes maîtrise ainsi les ressources nécessaires à l’exercice des compétences de la Cour et donc l’effectivité de son indépendance dans la conduite de ses missions.
Or, les conditions de sa nomination révèlent une lacune inédite de la Vᵉ République. Au Conseil constitutionnel, le mandat des membres, y compris de son président, est à durée fixe de neuf ans, non renouvelable. Le vice-président dirigeant le Conseil d’Etat doit nécessairement être choisi parmi les membres expérimentés du corps. La magistrature judiciaire assure l’indépendance de ses membres par un contrôle étroit des nominations par le Conseil supérieur de la magistrature, auquel les magistrats sont partie prenante. Depuis 2008, la nomination à la tête des autorités administratives indépendantes (Défenseur des droits, Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique, etc.) fait l’objet d’un contrôle par les assemblées parlementaires, qui peuvent s’y opposer. Rien de tel pour le premier président de la Cour des comptes : ni condition, ni limitation, ni contrôle. Pour cette institution pourtant majeure de la Vᵉ République, cela relève du seul fait présidentiel.
Jusqu’à présent, cet édifice institutionnel a tenu grâce au respect des usages. Les nominations ont été marquées par une certaine retenue : profils expérimentés, souvent en fin de carrière, quasiment jamais issus directement du gouvernement en exercice. Une forme de sagesse non écrite dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire par le président de la République à compenser les lacunes du droit.
Impartialité et indépendance
La décision d’Emmanuel Macron de nommer Amélie de Montchalin à la Cour des comptes fait voler en éclats cet usage républicain. Elle pose un défi majeur à l’institution. A titre d’exemple, la charte de déontologie des juridictions financières prévoit le déport des magistrats ayant exercé un contrôle sur des programmes ou entités durant les trois années précédant leurs fonctions. Sur ce point déterminant, comme sur l’impartialité et sur l’indépendance de la Cour, quelles mesures mettra en œuvre la première présidente, devenue magistrate elle-même par sa nomination, pour en assurer le respect plein et entier ?
Au-delà de ce cas d’espèce, ce que la période présente démontre, c’est qu’une réforme est nécessaire pour garantir l’indépendance des juridictions financières. D’abord, une réforme des conditions de nomination du premier président : introduction d’un contrôle parlementaire, définition d’un vivier ou de critères d’expérience, fixation d’une durée de mandat maximale et non renouvelable. Puis une réflexion de fond pour remédier à la concentration excessive des pouvoirs de programmation et de nomination entre ses mains.
Cette réflexion doit aussi venir de l’intérieur. La collégialité, la délibération collective, est au cœur des pratiques de l’institution et constitue un rempart solide qui doit, plus que jamais, être investi pleinement par chacun des membres des juridictions financières. Cette exigence s’impose à nous. Non par défiance, mais par fidélité à ce que la Cour doit être : une institution au service de l’intérêt général, indépendante non par coutume, mais par construction.
Premiers signataires : Arnaud Bontemps, conseiller référendaire ; Sylvie Boutereau-Tichet, conseillère maître ; Isabelle Gravière-Troadec, conseillère maître honoraire ; Gilles Johanet, procureur général honoraire près la Cour des comptes ; Xavier Lafon, conseiller référendaire ; Marie Lajus, conseillère maître ; Frédéric Mahieu, premier conseiller de chambre régionale des comptes ; Paul de Puylaroque, conseiller-maître ; Yves Roquelet, président de section de chambre régionale des comptes ; Julie Ser-Istin, conseillère référendaire en service extraordinaire. La liste complète des signataires est à retrouver ici.
*Pierre Khalfa et Jacques Rigaudiat : « La Cour des comptes fait, sous couvert d’objectivité, l’apologie des politiques néolibérales »
Tribune
Pierre KhalfaÉconomisteJacques Rigaudiatconseiller maître honoraire à la Cour des comptes
La nomination de la ministre des comptes publics, Amélie de Montchalin, comme première présidente de la Cour des comptes a créé la controverse. Elle s’inscrira pourtant dans la stricte continuité de ses prédécesseurs, estiment, dans une tribune au « Monde », les deux économistes, qui dressent un portrait au vitriol de l’institution.
La nomination d’Amélie de Montchalin, qui était ministre des comptes publics jusqu’au 12 février, à la tête de la Cour des comptes [à compter du 23 février] a fait scandale. Non pas parce qu’elle serait incompétente pour le poste – une unanimité semble se dessiner pour affirmer le contraire –, mais parce qu’elle deviendrait alors juge de ce dont elle était auparavant responsable : elle aurait à se prononcer sur des mesures qu’elle a elle-même promues. C’est certes un problème, mais c’est une situation qui ne sera que momentanée.
En fait, ce qui choque dans cette nomination, c’est qu’elle révèle au grand jour ce qui est largement connu de tous ceux qui suivent les nominations dans les institutions de la République. On peut ici citer de nombreux exemples de parachutages clientélistes où des ex-ministres ou immédiats conseillers du prince se retrouvent à la tête d’institutions prétendument « indépendantes », et qui, pour certaines d’entre elles sont même dotées d’un pouvoir juridictionnel qui les autorise à prononcer des jugements et à infliger des amendes. De cela – sans même évoquer ici la Banque de France –, les exemples abondent : de la Commission de régulation de l’énergie, présidée par une ancienne ministre du logement, Emmanuelle Wargon, à l’Autorité des marchés financiers, présidée par l’ancienne directrice adjointe du cabinet de François Fillon et ex-membre du comité exécutif du Medef Marie-Anne Barbat-Layani.
Le développement des « autorités administratives indépendantes » (AAI) est l’un des marqueurs de la transformation de l’Etat sous l’empire du néolibéralisme. Des pans entiers des choix collectifs sont ainsi soustraits de la délibération collective, c’est-à-dire à la démocratie. Ce qui est ici en question n’est donc pas tant les personnes que les procédures. Dans tous les cas, le résultat est clair : toutes promeuvent la même orientation en matière de politique économique et sociale.
Quant à la Cour des comptes, si son histoire a évidemment bien plus de profondeur que les AAI, elle n’a pas pour autant échappé à cette évolution : le juge historique des seuls comptes est désormais devenu celui des politiques.
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S’agissant de ses présidents, il faut d’abord remarquer que Pierre Moscovici, nommé à la tête de l’institution en 2020, avait été auparavant ministre de l’économie et des finances, qu’avant lui Didier Migaud, député socialiste, avait été rapporteur général du budget et président de la commission des finances de l’Assemblée nationale, et que l’un de ses prédécesseurs, Philippe Séguin, avait été président de l’Assemblée nationale et président du Rassemblement pour la République (RPR)…
Poncifs et « coupes d’urgence »
Au-delà des personnes, l’indépendance de la Cour des comptes est toute relative. Elle l’est d’autant plus que, quel que soit son président, son orientation ne change pas. Ainsi Didier Migaud, ancien socialiste, peut-il en 2013 faire le constat que « la situation actuelle des finances publiques demeure préoccupante, les déficits sont toujours importants et la dette continue d’augmenter », phrase reprise quasiment mot pour mot par un autre ancien socialiste, Pierre Moscovici, dans de multiples déclarations ; et ne doutons pas qu’Amélie de Montchalin aussi la fera sienne.
L’évolution néolibérale n’a pas épargné la Cour des comptes : l’expert-comptable est devenu cabinet d’audit. C’est pourquoi on retrouve, rapport après rapport, tous les poncifs concernant les dépenses publiques. « La Cour des comptes exige des coupes d’urgence dans les dépenses sociales », pouvait déjà titrer Le Monde le 28 juin 2013. Ainsi le niveau des prélèvements obligatoires serait trop élevé, affirmation dépourvue de sens si on n’indique pas les services fournis en contrepartie, très différents suivant les pays, ni que ce niveau reflète simplement le degré de socialisation d’un certain nombre de dépenses qui seraient sinon effectuées de façon privée, mais n’en resteraient pas moins « obligatoires ».
Les recommandations – qui ressemblent comme deux gouttes d’eau aux plans d’ajustement structurel du Fonds monétaire international (FMI) ou aux mémorandums de sinistre mémoire de la « troïka » [l’alliance, dans les années 2010, de la Banque centrale européenne, de la Commission européenne et du FMI] imposés à la Grèce – sont à l’avenant : réduction des dépenses d’intervention de l’Etat, baisse du nombre de fonctionnaires et de leurs salaires avec le gel du point d’indice et le ralentissement des déroulements de carrière, désindexation des retraites, des allocations chômage et de la plupart des prestations sociales par rapport à l’inflation, augmentation de la durée du travail, etc. Année après année, c’est une véritable saignée purgative que préconise régulièrement la Cour des comptes.
Et cela pose une nouvelle fois la question de sa fonction. Si la Cour est dans son rôle lorsqu’elle examine la sincérité des chiffres avancés par le gouvernement pour construire sa trajectoire budgétaire, elle ne l’est pas quand elle s’aventure à préconiser des orientations. Elle l’est encore moins lorsque celles-ci ne font l’objet d’aucune évaluation quant à leurs conséquences. En s’en tenant à une description purement comptable, en s’exonérant d’une véritable analyse macroéconomique, la Cour des comptes est, de fait, devenue un organe faisant, sous le couvert de l’objectivité, l’apologie des politiques néolibérales. A sa manière, elle participe ainsi à la crise démocratique actuelle, dont l’une des racines est l’exclusion du débat public et de la décision citoyenne de tout ce qui relève des politiques économiques et sociales.
Alors pourquoi la nomination d’Amélie de Montchalin fait-elle scandale, alors que tout le monde sait bien qu’elle sera dans la stricte continuité de ses prédécesseurs ? En fait, sa nomination jette une lumière crue sur ce qui devait rester caché. L’indépendance de la Cour des comptes n’est qu’une illusion et, dans son hubris, le président de la République, Emmanuel Macron, avec cette nomination, l’a mis en évidence : comme dans le conte d’Andersen, le roi – ici, la Cour des comptes – est nu.
Pierre Khalfa est économiste, membre de la Fondation Copernic.
Jacques Rigaudiat est conseiller maître honoraire à la Cour des comptes.
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**La nomination d’Amélie de Montchalin à la Cour des comptes crée des remous
Le choix par Emmanuel Macron de l’actuelle ministre de l’action et des comptes publics fait craindre de potentielles situations de conflits d’intérêts au sein des oppositions comme chez les magistrats de la Rue Cambon.
L’ambiance feutrée de la Rue Cambon est bousculée. « C’est l’effervescence sur nos boucles de discussions », relate un magistrat financier après l’annonce, lundi 9 février, de la nomination à venir d’Amélie de Montchalin comme première présidente de la Cour des comptes. Une nomination politique qui alimente les inquiétudes en interne quant à l’impartialité et au positionnement futurs de l’institution. L’actuelle ministre de l’action et des comptes publics se trouve placée à la tête d’une maison qui aura son mot à dire sur les budgets que cette économiste a elle-même fait adopter, mais aussi sur des politiques qu’elle a portées à Bercy ou dans ses précédentes fonctions ministérielles.
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Dès l’annonce du nom de la successeure de Pierre Moscovici, des magistrats se sont ainsi transmis le message publié sur X par Eric Coquerel, dans lequel il demande « solennellement » à Emmanuel Macron de « revenir » sur son choix de nommer l’une de ses fidèles. « La Cour et le HCFP [Haut Conseil des finances publiques] qu’elle présiderait automatiquement ne peuvent souffrir du soupçon légitime d’être juge et partie », a critiqué le président (La France insoumise) de la commission des finances de l’Assemblée nationale.
« Tout soupçon sera légitime sur les travaux de la Cour », a-t-il renchéri, mardi 10 février, quand le ministre de l’économie et des finances, Roland Lescure, affirme que sa collègue « saura gouverner cette institution en toute indépendance ». Amélie de Montchalin « a démontré qu’elle œuvrait uniquement pour l’Etat et pas pour les intérêts partisans », a abondé la porte-parole du gouvernement, Maud Bregeon, face aux critiques des oppositions lors des questions au gouvernement. « Nommer une macroniste, c’est confier le contrôle de l’argent des Français à ceux qui ont vidé les caisses », avait précédemment lancé le député Rassemblement national (RN) du Gard Yoann Gillet.
« Politisation de la Cour »
Les craintes sont aussi palpables au sein de l’institution, où certains anticipent des situations de conflits d’intérêts. « C’est la stupeur qui l’emporte et l’inquiétude d’une politisation de la Cour qui va devoir rendre compte des politiques dispendieuses menées pendant près de dix ans avec à sa tête une de ses artisanes principales », tonne l’un de ses membres, qui, comme ses collègues, souhaite rester anonyme.
Pas de fronde en vue néanmoins. « Nous ne contestons pas ses compétences et Amélie de Montchalin sera la bienvenue », tempère une de ses collègues. Mais, estime-t-elle, « sa position ne sera pas simple à tenir en matière d’indépendance » : « Quelle sera désormais la perception de nos travaux sur la politique économique et budgétaire de la Macronie ? » A ses yeux, la réception des avis du HCFP sur les trajectoires financières, tout comme sur les prochains budgets, pourrait également s’en trouver affectée.
Les soutiens de la ministre sortante rétorquent que d’anciens membres de gouvernement ont, eux aussi, été nommés à la tête de la Rue Cambon. Ce fut le cas de Pierre Joxe et de Philippe Séguin, respectivement premiers présidents de la Cour des comptes de 1993 à 2001 et de 2004 à 2010.
La comparaison a toutefois des limites. Alors que la nomination de Philippe Séguin est intervenue plus de quinze ans après qu’il a été ministre des affaires sociales et de l’emploi (1986-1988), Pierre Joxe venait, quant à lui, du ministère de la défense. Des situations moins problématiques, dit-on au sein de l’institution, que celle d’Amélie de Montchalin qui, de par ses fonctions, est intervenue dans la préparation et l’exécution des budgets de tous les ministères. La dernière expérience ministérielle de Pierre Moscovici, comme ministre de l’économie (2012-2014), remontait, elle, à six années avant sa nomination à la tête de l’institution.
« Collégialité »
Emmanuel Macron aurait-il pour autant pu faire le choix d’un membre de l’opposition (du RN ou de La France insoumise, par exemple), comme l’avait fait Nicolas Sarkozy en 2010 en nommant le socialiste Didier Migaud suite au décès de Philippe Séguin ? Impossible, juge-t-on au sein de la Rue Cambon, où beaucoup espéraient néanmoins un profil moins politique.
La désignation du premier président – qui ne nécessite pas un passage devant le Parlement – relève de la seule prérogative du chef de l’Etat, a justifié Marc Fesneau, le président des députés du MoDem : « On est désolé, mais j’imagine que si Jean-Luc Mélenchon était président de la République, peut-être nommerait-il plutôt Eric Coquerel qu’Amélie de Montchalin et il trouverait normal de le faire. »
Les « fondations » de l’institution restent « solides », estime le conseiller maître honoraire à la Cour des comptes François Ecalle, qui met en avant la notion de « collégialité », une valeur érigée en totem Rue Cambon. « Le premier président est le primus inter pares [il préside sans avoir de pouvoirs propres] au sein des magistrats de la Cour, affirme ce spécialiste des finances publiques. Amélie de Montchalin devra y veiller pour garantir la neutralité de l’institution. »
L’ancienne ministre devra dans tous les cas rapidement se conformer à certaines règles déontologiques. Après sa prise de fonctions, prévue le 23 février, elle aura deux mois pour déposer une déclaration d’intérêts. Le collège de déontologie des juridictions financières lui adressera ensuite des recommandations. Dans le cas d’Amélie de Montchalin, plusieurs déports sont à prévoir au vu de ses fonctions à Bercy. Une situation qui s’annonce inédite.
La macroniste n’est pas pour autant la première à passer directement du budget à la Rue Cambon. Ce fut le cas aussi, au début du XIXe siècle, de François Barbé-Marbois, ministre du Trésor public de 1801 à 1806 avant qu’il soit révoqué pour une faute de gestion. Cela ne l’empêcha pas de devenir ensuite le « premier » premier président de la Cour des comptes, en septembre 1807, lors de la création de l’institution par Napoléon Ier.
Le gros mensonge d’Amélie de Montchalin
Amélie de Montchalin à nié l’existence de milliers de contribuables millionnaires ne payant pas d’impôt*, ce qu’avait déclaré l’ancien ministre des finances Eric Lombard **et qui vient d’être confirmé par le Sénat.***
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