Grands projets d’infrastructures : le rapport Cadot propose un régime contentieux spécial

La mission destinée à réussir les grands projets d’infrastructures propose de réformer les règles contentieuses applicables, dont la création d’un référé prédécisionnel. Des propositions qui attirent les foudres du Syndicat des avocats de France.

Aménagement  |  28.01.2026  https://www.actu-environnement.com/ae/news/grands-projets-infrastructures-rapport-cadot-regime-contentieux-specifique-47441.php4

|  L. Radisson

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© fovivafotoL’évolution du régime contentieux répond à la demande de plusieurs maîtres d’ouvrage consultés par les rapporteurs.

Entre trois et quatre ans. C’est le gain de temps dans la réalisation des grands projets d’infrastructures que permettra la mise en œuvre d’un régime contentieux plus efficace, selon le rapport du préfet Michel Cadot (1) commandé en juin 2025 par le Haut-Commissaire à la stratégie et au plan, Clément Beaune, et dévoilé le 14 janvier dernier.

L’évolution du régime contentieux constitue l’un des cinq leviers préconisés par la mission pour mener à bien ces grands projets d’infrastructures. Un levier qui répond à la demande de plusieurs maîtres d’ouvrage consultés par les rapporteurs, qui citent les exemples du contournement de Beynac (Dordogne), du CDG-Express ou encore du cas emblématique de l’A69. Du feuilleton judiciaire portant sur ce projet d’autoroute, la mission déduit la nécessité, d’une part, de réduire le temps du jugement de l’ultime autorisation que constitue l’autorisation environnementale et, d’autre part, d’éviter que les travaux ne soient irrémédiablement engagés avant que le juge ne statue.

« Permettre au juge d’exercer sa mission sereinement et éviter l’enlisement du contentieux sont deux conditions nécessaires à l’efficacité des recours juridictionnels et à l’existence des projets », résume en effet le rapport. Mais les propositions qu’il formule ne font pas pour autant consensus, comme le montre la réaction courroucée du Syndicat des avocats de France, qui dénonce, à travers ces propositions, « un démantèlement méthodique des garanties procédurales et juridictionnelles permettant aux citoyen·nes de faire valoir la protection de l’environnement et leur droit à un environnement sain ».

Effet suspensif du recours contentieux

La mission formule deux propositions principales sur les règles contentieuses. Il s’agit, en premier lieu, de mettre en place un régime contentieux propre aux grands projets d’infrastructures. Ce régime se caractériserait par plusieurs points : l’absence de prolongation du délai de recours contentieux par un recours administratif, un effet suspensif du recours contentieux, la suppression d’un degré de juridiction, l’encadrement des délais de jugement, la cristallisation des moyens, et des possibilités accrues de régularisation.

Le rapport préconise, tout d’abord, un délai de recours contentieux de deux mois contre les autorisations environnementales, non prorogeable par l’exercice d’un recours administratif. « Le caractère suspensif d’un recours administratif, gracieux ou hiérarchique, perd largement son utilité pour les contentieux relatifs aux grands projets d’infrastructures dont les caractéristiques et enjeux sont bien connus du public grâce aux procédures de participation mises en œuvre et pour lesquels la perspective d’un recours administratif permettant d’éviter le contentieux apparaît illusoire », justifie la mission.“ Permettre au juge d’exercer sa mission sereinement et éviter l’enlisement du contentieux sont deux conditions nécessaires à l’efficacité des recours juridictionnels et à l’existence des projets ”Rapport du préfet Michel Cadot

Ensuite, le recours contentieux aurait un effet suspensif pendant dix mois, soit le délai imparti au juge pour statuer (voir ci-dessous). La mission y voit plusieurs avantages : cette suspension correspond à la réalité pour les porteurs de projet dépendant d’un financement bancaire, qui n’est débloqué qu’une fois l’autorisation purgée de recours ; l’effet suspensif du recours rend le référé inutile ; c’est une sécurité pour le maître d’ouvrage dans la mesure où cela évite les situations dans lesquelles le juge n’a pas encore statué alors que les travaux sont déjà en cours.

« Cela aurait évité le fiasco de l’A69 », appuie Julien Bétaille, professeur des universités en droit public et membre du groupe de travail sur lequel s’est appuyée la mission. « En fin de compte, tout le monde est perdant : les élus locaux, le concessionnaire, l’État, mais aussi la biodiversité », avait expliqué le juriste dans une tribune publiée dans Le Monde (2) en mars 2025 après l’annulation des autorisations environnementales nécessaires au projet alors que plus de la moitié des travaux avait déjà été réalisée. Pointant le concessionnaire autoroutier, qui, « en toute connaissance de cause, a pris le risque d’engager d’immenses travaux avant d’avoir la certitude que son autorisation ne serait pas annulée par la justice », le professeur de droit préconisait une réflexion sur les procédures juridictionnelles en matière d’environnement afin d’éviter ces situations de fait accompli. Cette préconisation de la mission répond à cette préoccupation.

« À l’expiration de ce délai de dix mois, le maître d’ouvrage aurait la possibilité d’assumer son risque et de démarrer les travaux sans attendre la décision finale du juge », explique la mission. Celle-ci propose d’appliquer cet effet suspensif aux recours portant sur des projets faisant l’objet d’un débat public ou d’une concertation préalable obligatoire, conformément à la nomenclature de l’article R. 121-2 du code de l’environnement (3) .

Suppression d’un degré de juridiction

Concernant la suppression d’un degré de juridiction, « l’attribution du contentieux des grands projets d’infrastructures aux cours administratives d’appel ou à un tribunal du ressort de chacune de ces cours correctement dimensionné pour pouvoir assumer cette charge particulière emporterait un gain de temps de l’ordre de dix-huit mois, assure le rapport. La décision rendue pourra seulement faire l’objet d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État, soumis à une procédure d’admission préalable destinée à en apprécier les mérites ».

Étapes d’un grand projet d’infrastructure avant et après les réformes proposées.© Haut-Commissariat à la stratégie et au plan

Il s’agit de l’une des propositions qui attire les foudres du Syndicat des avocats de France. « Cette mesure porte une atteinte grave aux droits de la défense et au droit au recours effectif garanti par l’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme, l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et l’article 9 de la Convention d’Aarhus sur l’accès à la justice en matière environnementale », s’indigne l’organisation syndicale.

Encadrement du délai de jugement

L’encadrement du délai de jugement apparaît « souhaitable », soutient ensuite le rapport, bien qu’il soit « très exigeant pour conduire l’instruction de dossiers complexes dans lesquels les parties peuvent être nombreuses, en respectant les exigences du contradictoire ». L’expiration de ce délai n’emporterait pas pour autant dessaisissement de la juridiction car ce mécanisme serait incompatible avec la proposition d’un jugement en premier et dernier ressort, expliquent les rapporteurs.

Pour tenir ce délai de dix mois, la mission préconise également un mécanisme de cristallisation des moyens dans tous les contentieux concernant l’autorisation globale ou l’autorisation finale d’un grand projet d’infrastructure. « Ce mécanisme rend irrecevable tout nouveau moyen soulevé à l’expiration d’un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense produit dans l’instance par l’un quelconque des défendeurs », explique le rapport. « Cette contrainte procédurale constituerait (…) une rupture flagrante de l’égalité des armes, méconnaissant la réalité du contentieux environnemental dans lequel la complexité technique des dossiers et l’évolution des connaissances scientifiques peuvent justifier la production de moyens nouveaux en cours d’instance », rétorque le Syndicat des avocats de France (SAF).

Quant aux possibilités de régularisation, le rapport Cadot propose la possibilité de « régulariser une autorisation illégale dans le prétoire ou de procéder à une annulation partielle de l’autorisation », une possibilité qui serait étendue aux dérogations Espèces protégées non embarquées dans une autorisation environnementale. « Permettre la régularisation systématique en cours d’instance conduirait à priver le contrôle juridictionnel de toute effectivité : le requérant qui aurait démontré l’illégalité d’une décision se verrait opposer sa régularisation a posteriori, au mépris du principe de légalité », dénonce, là-aussi, le SAF.

Créer une procédure de référé prédécisionnel

En second lieu, la mission préconise de créer une procédure de référé prédécisionnel permettant au juge « d’intervenir en amont pour corriger les irrégularités de procédure avant la prise de décision, plutôt que de les régulariser ensuite dans le prétoire ». Les rapporteurs suggèrent d’ouvrir cette possibilité dès que l’autorité administrative compétente est saisie d’une demande de décision en vue de déclarer l’utilité publique et/ou d’une demande de décision environnementale, soit « parallèlement à la procédure de décision ».

S’il constate une insuffisance, le juge pourrait alors « ordonner au maître d’ouvrage ou à l’autorité administrative de compléter le dossier, de corriger une évaluation ou d’ajouter des mesures d’ERC, de façon à supprimer ces irrégularités avant la prise de décision », explique le rapport. La saisine du juge ne serait plus possible à compter d’une certaine date « laissant ensuite à l’autorité administrative un délai fixe pour rendre sa décision sereinement et sur une base éventuellement consolidée et améliorée ».

« Une fois la décision rendue, les vices liés à la compétence de l’autorité administrative et à la procédure (ou la légalité externe plus généralement) ne pourraient plus être contestés devant le juge. Seul le bien-fondé de la décision (et plus généralement sa légalité interne) pourrait être discuté au contentieux », expose la mission. Les avantages selon celle-ci ? Une accélération du traitement des recours a posteriori malgré un ralentissement des délais d’instruction des décisions, ainsi qu’une réduction des risques d’annulation une fois la décision prise.

Le Syndicat des avocats de France dénonce cette proposition comme « la plus dangereuse du rapport ». « Cette proposition, si elle était retenue, est contraire aux principes fondamentaux du droit public, s’indigne l’organisation syndicale : elle transformerait les juges en coauteur·rices de l’acte qu’ils et elles seraient ensuite censé·es contrôler, créant une confusion inacceptable entre les fonctions consultative et juridictionnelle ; elle ferait peser sur les citoyen.es la charge de pallier les insuffisances de l’administration : ceux ou celles qui n’auraient pas saisi les juges en amont seraient privé·es de la possibilité d’invoquer ultérieurement les vices de légalité externe ; elle transformerait un droit à la régularisation en obligation, dénaturant la fonction même du recours juridictionnel ».

Le SAF demande en conséquence au Gouvernement de renoncer à toute traduction législative des propositions du rapport, alors même que celui-ci a annoncé, le 12 janvier, la présentation dans les prochaines semaines d’un projet de loi-cadre pour le développement des transports.1. Télécharger le rapport Cadot
https://www.actu-environnement.com/media/pdf/news-47441-rapport-cadot-projets-infrastructures.pdf2. Consulter la tribune de Julien Bétaille publiée par « Le Monde »
https://www.lemonde.fr/idees/article/2025/03/07/annulation-du-projet-d-autoroute-a69-la-justice-a-fait-la-preuve-de-son-independance_6576989_3232.html3. Consulter l’article R. 121-2 du code de l’environnement
https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000043940007

Laurent Radisson, journaliste
Rédacteur en Chef de Droit de l’Environnement