La réforme des barrages, un cadeau fait aux entreprises privées

Un projet de loi en discussion à partir du 28 janvier doit faire évoluer le modèle de gestion des barrages et confier une partie de son électricité aux acteurs privés. Un débat houleux s’amorce à l’Assemblée nationale.

L’électricité des barrages est-elle un produit comme un autre, au cœur d’un gigantesque marché (fort lucratif), ou un bien commun ? C’est l’une des questions qui planeront au-dessus des débats qui débutent le 28 janvier à l’Assemblée nationale sur l’avenir des barrages hydroélectriques.

Il sera aussi question de l’attitude que la France devrait adopter vis-à-vis de la Commission européenne et de sa feuille de route obstinément néolibérale. Le tout enrobé d’une assommante controverse de droit administratif dont personne ne semble capable de faire l’exégèse à ce stade.

De quoi parle-t-on ? Depuis 2015, la Commission européenne demande à la France d’offrir aux entreprises privées la possibilité de gérer les gros barrages hydroélectriques, au nom de la concurrence sur le marché de l’énergie.

Tous les partis politiques sont contre une telle privatisation. Les barrages sont des équipements hautement stratégiques dont le pilotage répond à de nombreux enjeux contradictoires : risque de black-out électrique ; gestion du risque de pénurie d’eau et des confits entre les besoins de l’irrigation agricole, de l’industrie, du tourisme et la préservation de l’environnement ; besoin en eau pour le refroidissement des centrales nucléaires ; etc. Pas le genre de jouet à mettre entre les mains d’une entreprise privée, animée par un instinct mercantile.

« Elle va ajouter une couche de risque et d’opacité »

Mais le consensus n’a pas permis d’éviter que le débat ne tourne à la bataille de chiffonniers. Après moult négociations avec Bruxelles, les services du ministère de l’Énergie, représentés sur ce dossier par un duo de députés MoDem-Parti socialiste, Philippe Bolo et Marie-Noëlle Battistel, entendent sortir du contentieux grâce à deux réformes majeures.

La première, d’une extraordinaire complexité juridique, vise à modifier le cadre légal entourant la gestion des barrages pour que les exploitants actuels (EDFpour 75 % du parc, la CNR et la Shem, filiale d’Envie) puissent continuer à le faire. Autrement dit, toute l’architecture juridique entourant les barrages doit être réécrite pour satisfaire, sur le papier, le rêve européen de marché de l’électricité ouvert à la concurrence, sans que cela change la réalité de la gestion des barrages. Nous y reviendrons.

La deuxième nouveauté, non moins complexe, consiste à obliger EDF et consorts à offrir sur un plateau, ou plus exactement à vendre aux enchères, 40 % de l’électricité issue de leurs barrages (6 gigawatts, GW). Autrement dit, la France a négocié avec la Commission européenne de privatiser non pas la gestion des barrages en tant que telle, mais l’électricité qui sort de ses turbines. Là encore, pour compenser un « abus de position dominante » dont bénéficierait EDF sur un marché de l’électricité largement virtuel. Ce nouveau mécanisme a d’ailleurs longtemps été nommé « barrages virtuels », appellation qui semble désormais abandonnée.

Quelles conséquences pour les consommateurs ?

Une telle réforme ravive le traumatisme des nombreux fiascos ayant accompagné la libéralisation du marché de l’électricité et la fin du monopole public depuis 2007. Ce grand chambardement a entraîné nombre de pratiques commerciales déloyales, voire illégales, et accompagné l’explosion des prix, lors de la crise énergétique de 2022.

La réforme des barrages ne va pas fondamentalement changer cette réalité. Elle risque en revanche d’accentuer ses effets pervers, selon Anne Debregeas, économiste à EDF et membre du syndicat Sud Énergie : « Elle va ajouter une couche de risque et d’opacité en introduisant des produits financiers d’une extrême complexité à hauteur de 6 GW. Une chose est sûre, cela ne va pas aider à rapprocher le prix de l’électricité du coût de production, ni à simplifier le système électrique. »

Le législateur renonce à un principe simple et réclamé par les défenseurs d’un service public de l’énergie : vendre l’électricité au prix que coûte sa production. En l’occurrence, l’hydroélectricité est de loin la moins chère, autour de 50 euros du mégawatt/heure, contre 80 euros/MWh pour l’ensemble du parc.

« Ainsi, EDF devrait partager sa rente avec ses concurrents, qui n’ont jamais dépensé 1 centime dans la construction d’un barrage ou exploité un seul ouvrage en France », dénonçaient les députés Les Écologistes en novembre dans un communiqué, qualifiant la réforme de « mécanisme financier byzantin au service des spéculateurs ». Même son de cloche côté La France insoumise (LFI) : « C’est un recul du service public au profit d’une organisation factice de la concurrence », dit le député Matthias Tavel.

Face à cette consternation, la députée Marie-Noëlle Battistel prêche le moindre mal. « J’aurais préféré qu’il n’y ait absolument pas de mesure compensatoire, mais si nous voulons lever les contentieux, nous devons trouver un consensus », concédait-elle à Reporterre en décembre.

Quelles conséquences pour EDF ?

La rente hydroélectrique engrangée par EDF, dont l’ampleur est tenue secrète, est aujourd’hui diluée dans les limbes de sa trésorerie, largement malmenée par l’enlisement du programme nucléaire (EPR2). Priver l’énergéticien national d’un tel revenu risque d’avoir des conséquences de long terme.

Le risque est écarté, selon les défenseurs de ce mécanisme, car EDF touchera un bon prix pour son hydroélectricité, grâce au système de mise aux enchères. Un « prix de réserve » minimum devra d’ailleurs être édicté par arrêté ministériel afin que l’électricité ne puisse pas être vendue à un prix inférieur au coût de production.

« Si ces mécanismes sont “indolores” pour EDF, comme l’affirment l’entreprise et les rapporteurs de la proposition de loi, alors des contentieux sont à prévoir, car les concurrents d’EDF s’estimeront lésés par cette fausse mesure compensatoire. S’ils représentent au contraire un coût et un risque pour EDF, la moindre des choses serait d’évaluer leur impact », dénonce Anne Debregeas.

« Régime d’autorisation »…

L’autre gros chantier est celui du statut juridique des barrages. Aujourd’hui gérés sous le régime des concessions, ils doivent être transformés en « droit réel » d’occupation d’un terrain appartenant à l’État. Les barrages restent une propriété publique, mais EDF, la CDR et la Shem obtiennent une autorisation d’exploitation. Comme un bail emphytéotique d’une durée de soixante-dix ans, qui permet aux gestionnaires d’engager les travaux, bloqués de longue date, pour moderniser les barrages.

« Ce n’est pas la solution idyllique, nous ne sommes pas en phase sur le principe des contreparties, mais c’est une très belle étape qui permettrait de sortir du contentieux européen. La propriété publique des barrages est maintenue », dit Fabrice Cadour, secrétaire fédéral de la CGT Mines et énergie.

La percée des intérêts privés dans l’hydroélectricité est-elle pour autant écartée ? L’ambiguïté semble être l’objectif même du monstre technocratique produit par cette réforme, comme si l’administration française avait tenté de ménager la chèvre bruxelloise et le chou hydroélectrique français.

Les conventions signées entre l’État et les exploitants des barrages devront prévoir une liste de garde-fous afin de garantir l’intérêt général (sécurité, sûreté, protection de l’environnement). « Selon notre première analyse, la réforme ne touche pas au droit environnemental entourant les barrages », rassure Jacques Pulou, qui suit le dossier pour France Nature Environnement. Il voit ainsi d’un bon œil un éventuel déblocage de la situation, car les travaux de modernisation « peuvent améliorer la performance énergétique et diminuer l’impact sur l’environnement des barrages existants, même si nous restons vigilants quant à leur impact sur la biodiversité et la ressource en eau. L’état de nos cours d’eau a passé le seuil d’alerte depuis vingt ans et la pression ne cesse de s’accentuer ».

« Cette réforme est un cadeau fait aux aménageurs privés »

Mais le débat s’annonce cornélien au Parlement, notamment autour d’une phrase glissée dans le texte de loi pour satisfaire la Commission européenne : « La convention ne peut en aucun cas imposer au titulaire du droit réel de réaliser des travaux, des services ou la gestion d’une mission de service public. » Une précision qui fait tache, dans un texte censé protéger de la privatisation des barrages.

Le nouveau cadre posé par cette réforme pourrait surtout faire le jeu des entreprises privées à long terme. C’est ce qui inquiète France Nature Environnement : « La fin du régime des concessions risque de faciliter la construction de barrages complètement privés. En cela, cette réforme est un cadeau fait aux aménageurs privés. Ces nouveaux barrages exercent une pression supplémentaire sur les cours d’eau qui sont déjà à bout de souffle », dit Jacques Pulou.

… ou « régie publique » ?

L’épreuve parlementaire de cette proposition de loi ne sera pas un long fleuve tranquille. Le PS, le bloc central et la droite y sont a priori favorables. Le Rassemblement national doit encore éclaircir sa position.

Les Écologistes et La France insoumise voteront contre et défendent une alternative radicalement différente, d’ailleurs au cœur d’une proposition de loi déposée en décembre par LFI : la régie et le monopole public.

Sans même orchestrer de bras de fer avec la Commission européenne, la France pourrait selon ces voix transférer la gestion des barrages à une « quasi-régie » publique, créée de toutes pièces pour l’occasion, détenue et pilotée indirectement par l’État, au service du bien commun.

« Ce serait la première étape vers la démarchandisation de l’électricité, vers le retour intégral d’EDF sous statut public, dans le service public », écrivent les députés signataires de cette loi dans son exposé des motifs.

Problème, une telle option obligerait à sortir les barrages du groupe EDF et à transférer tout ou partie des 15 000 salariés de sa branche hydroélectrique dans une nouvelle structure. Impensable, pour les syndicats du groupe, qui voient également un risque de « désoptimisation » du réseau. « Ce serait un morcellement d’EDF alors qu’il y a des liens importants entre tous les usages de l’eau mais aussi entre nucléaire et hydroélectricité », dit Fabrice Cadour à Reporterre.

LFI et Les Écologistes estiment au contraire que des garde-fous sont aménageables : le statut des salariés des industries électriques et gazières pour préserver les droits sociaux des agents EDF, une coopération interopérateurs pour piloter le système électrique…

Ils comptent bien mener la bataille parlementaire sur tous ces points, à partir de l’examen en commission des affaires économiques de l’Assemblée, qui débute le 28 janvier, puis le 3 février en séance publique.