Présentation du rapport de la Cour des comptes sur la situation financière de la Sécurité sociale (Paris)
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03/11/2025 https://www.ccomptes.fr/fr/publications/la-situation-financiere-de-la-securite-sociale-0
Émis par : Cour des comptes
À l’occasion de l’examen parlementaire du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2026, et à la demande de la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, la Cour a conduit une analyse sur les enjeux financiers liés à la sécurité sociale, qui actualise celle présentée en mai dernier dans son rapport annuel sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale (Ralfss).
La communication porte sur la situation des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (Robss) et du fonds de solidarité vieillesse (FSV). Elle ne couvre pas l’assurance chômage ni les régimes complémentaires de retraite.
Une fois encore, la Cour souligne le caractère préoccupant de la situation financière de la sécurité sociale. Le déficit s’est fortement dégradé en 2025 et il aura doublé en deux ans.
Dans le cadre du PLFSS de 2026 déposé à l’Assemblée nationale le 14 octobre 2025 et rectifié le 23 octobre, un effort important est prévu pour réduire le déficit, qui devra être confirmé dans le texte qu’il revient au Parlement de voter. Le redressement envisagé est cependant exposé à de fortes incertitudes. Enfin, d’ici à 2029, la trajectoire financière de la sécurité sociale ne se redresse pas et l’accumulation de déficits conduit à la reconstitution d’une nouvelle dette sociale, de plus de 100 Md€ d’ici à 2029.
L’accroissement du besoin de financement de l’Acoss, qui en est la conséquence, crée un risque sérieux de liquidité dans les années qui viennent. Une telle situation n’est pas soutenable dans la durée. Elle oblige à définir une trajectoire crédible de retour vers l’équilibre, condition préalable à une reprise de dette sociale par la Cades.
Lire le rapport ainsi que le communiqué de presse de la Cour des comptes:
La situation financière de la sécurité social
COUR DES COMPTES Sécurité sociale, santé et retraite03.11.2025
À l’occasion de l’examen parlementaire du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2026, et à la demande de la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, la Cour a conduit une analyse sur les enjeux financiers liés à la sécurité sociale, qui actualise celle présentée en mai dernier dans son rapport annuel sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale (Ralfss). La communication porte sur la situation des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (Robss) et du fonds de solidarité vieillesse (FSV). Elle ne couvre pas l’assurance chômage ni les régimes complémentaires de retraite. Une fois encore, la Cour souligne le caractère préoccupant de la situation financière de la sécurité sociale. Le déficit s’est fortement dégradé en 2025 et il aura doublé en deux ans. Dans le cadre du PLFSS de 2026 déposé à l’Assemblée nationale le 14 octobre 2025 et rectifié le 23 octobre, un effort important est prévu pour réduire le déficit, qui devra être confirmé dans le texte qu’il revient au Parlement de voter. Le redressement envisagé est cependant exposé à de fortes incertitudes. Enfin, d’ici à 2029, la trajectoire financière de la sécurité sociale ne se redresse pas et l’accumulation de déficits conduit à la reconstitution d’une nouvelle dette sociale, de plus de 100 Md€ d’ici à 2029. L’accroissement du besoin de financement de l’Acoss, qui en est la conséquence, crée un risque sérieux de liquidité dans les années qui viennent. Une telle situation n’est pas soutenable dans la durée. Elle oblige à définir une trajectoire crédible de retour vers l’équilibre, condition préalable à une reprise de dette sociale par la Cades.
Cette communication intervient dans un contexte particulier, avec un dépôt tardif du PLFSS au Parlement et de fortes incertitudes sur le devenir du texte au cours de la discussion parlementaire. Après son discours de politique générale, le Premier Ministre a, par ailleurs, transmis une lettre rectificative au Parlement le 23 octobre, qui intègre au PLFSS la suspension de la réforme des retraites. C’est sur ce texte rectifié que se fonde l’analyse de la Cour.
En 2025, une nouvelle dégradation du déficit
Le déficit des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (Robss) et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) atteindrait 23 Md€ en 2025 selon les données du PLFSS pour 2026, en hausse de 7,7 Md€ par rapport à 2024 : en deux ans, le déficit de la sécurité sociale aura ainsi doublé. Cette forte dégradation tient, pour partie, à un affaissement conjoncturel des recettes, lié au ralentissement économique et à une composition de la croissance défavorable aux recettes sociales, malgré un alourdissement des prélèvements obligatoires affectés à la sécurité sociale en 2025. Les dépenses sociales restent par ailleurs structurellement dynamiques et leur croissance excède largement celle des recettes (+3,6% contre +2,5%). En écart à la LFSS, le déficit devrait enregistrer en 2025 une dégradation de l’ordre de 1 Md€ par rapport à l’objectif voté : pour la troisième année consécutive, la prévision de recettes était trop optimiste en LFSS, avec une moins-value importante sur les recettes de TVA affectées à la sécurité sociale. Le dérapage en exécution serait cependant plus faible en 2025 qu’en 2024. L’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) est prévu à son niveau de la LFSS 2025, des mesures ayant été prises après le constat en juin par le comité d’alerte d’un risque de dérapage sérieux. Des risques pèsent toutefois toujours sur l’exécution de l’Ondam en fin d’année.
Une amorce fragile de redressement proposée dans le PLFSS 2026
En 2026, le déficit tendanciel se creuserait fortement pour atteindre 28,7 Md€, en raison du rythme de progression mécanique des dépenses. Pour contenir cette détérioration, le PLFSS pour 2026 prévoit un effort de 11 Md€, composé de 9 Md€ d’économies en dépenses et de 2 Md€ de mesures nettes en recettes afin de ramener le déficit 2026 à 17,5 Md€. Plusieurs des mesures proposées sont en ligne avec des recommandations déjà formulées par la Cour (réduction des niches sociales, économies sur les allégements généraux de cotisations, réforme du cumul emploi-retraite). Toutefois, le montant total des recettes nouvelles (5,1 Md€) est nettement réduit par la récupération par l’État des économies liées aux réformes des allègements généraux de 2025 et 2026, au moyen d’une baisse de la TVA transférée à la sécurité sociale pour 3 Md€, transfert préjudiciable à la lisibilité des efforts consentis en matière de meilleure maîtrise des niches sociales. La construction du PLFSS pour 2026 est marquée par de fortes incertitudes. Les prévisions de recettes reposent sur un scénario macro-économique que le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a qualifié de « volontariste » dans son avis d’octobre 2025. Par ailleurs, l’effort en dépenses est important mais concentré sur un nombre limité de mesures à fort rendement, ce qui rend sa mise en œuvre plus risquée : 2,5 Md€ proviennent du gel des pensions et prestations sociales, 2,3 Md€ du doublement des franchises et participations, 2,3 Md€ de baisses de prix de médicaments et dispositifs médicaux et d’actions pour en réduire l’usage.
Une trajectoire des déficits non soutenable de 2026 à 2028
Dans la trajectoire pluriannuelle présentée dans le PLFSS 2026, le déficit ne se réduit pas à l’horizon de 2029, malgré l’intégration d’un montant significatif de mesures. Le déficit reste ainsi durablement proche du montant annuel d’amortissement de la Cades : à mesure que la dette sociale est amortie à la Cades, elle se reconstitue à l’Acoss, pour un montant de plus de 100 Md€ à l’horizon 2029. La Cour a déjà plusieurs fois souligné les risques qu’une telle situation ferait peser à la gestion de la trésorerie de la sécurité sociale par l’Acoss, avec un risque sérieux de liquidité dans les années qui viennent.
Pour sortir de cette impasse et assurer la pérennité du financement de la sécurité sociale, une reprise de dette sociale par la Cades, allongeant la durée de vie de cet établissement au-delà de 2033, serait nécessaire, ce que seule permettrait une loi organique. La Cour souligne toutefois qu’une condition préalable indispensable à cette reprise est la définition d’une trajectoire pluriannuelle crédible de retour vers l’équilibre des comptes sociaux.
Budget de la Sécu : le retour à l’équilibre reste « hypothétique », alerte la Cour des comptes
Dans une note visant à « éclairer » les débats parlementaires autour du projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2026, la « vigie des comptes publics » salue les efforts d’économies proposés par le Gouvernement mais émet des doutes quant à leur concrétisation.
Par Aveline Marques
« C’est à la fin de la foire qu’on compte les bouses« , a lancé Pierre Moscovici, ce lundi matin lors d’une conférence de presse dédiée à la situation financière de la Sécurité sociale. Une citation empruntée à Jacques Chirac qui traduit les « vives inquiétudes », pour ne pas dire le scepticisme, du premier président de la Cour des comptes face au devenir du PLFSS 2026.
Le texte, présenté tardivement dans « un contexte politique agité« , promet de ramener le déficit de la Sécurité sociale à 17.5 milliards d’euros à la fin de l’année prochaine, contre 23 milliards d’euros annoncé cette année et un tendanciel d’augmentation des dépenses qui le porterait à 28.7 milliards si rien n’était fait.
Cette « amorce de redressement » suppose un « effort de 11 milliards d’euros » portant à la fois sur les dépenses et les recettes, dont « un effort d’économies sans précédent » de 7.1 milliards d’euros sur le champ de l’Assurance maladie. La progression de l’Objectif national des dépenses d’Assurance maladie (Ondam) à 1.6% est contenue « à un niveau qui n’a pas été atteint depuis 10 ans », a souligné Pierre Moscovici.
Premier bémol : comme les années précédentes, les prévisions de recettes risquent fort de se révéler trop « optimistes », alerte la Cour des comptes. Quant à l’effort sur les dépenses, il est certes « important », mais « concentré sur un petit nombre de mesures », ce qui le rend « fragile, hypothétique », pointe le premier président de la Cour des comptes : « 2.5 milliards d’euros avec le gel sur les pensions de retraite, 2.3 milliards sur le doublement des franchises… que restera-t-il? », interroge Pierre Moscovici, qui veut faire preuve de « réalisme ». L' »orientation prise dans les débats« , et le rejet du PLFSS en commission des Affaires sociales vendredi dernier, conforte la Cour des comptes dans ce « jugement de fragilité », pointe-t-il.
Dans sa note, la Cour relève également le « dérapage » de 0.7 milliard d’euros sur les soins de ville en 2025, malgré les mesures prises par l’exécutif suite au déclenchement de la procédure d’alerte – inédit depuis 2010. Outre les « transferts de charges » vers les complémentaires, les employeurs et les assurés (3.4 milliards d’euros attendus au total), la Cnam mise une nouvelle fois pour 2026 sur des mesures de maîtrise tarifaire et de régulation (3.7 milliards) que la Cour des comptes juge « insuffisamment documentées, au risque de ne pas atteindre les objectifs assumés ».
Budget de la « Sécu » : « un début de redressement » pourrait être amorcé, note la Cour des comptes
La haute juridiction estime, dans un rapport rendu public lundi, que la mise en œuvre des mesures du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2026 nécessite un « consensus qui n’est pas établi », alors que le texte doit être examiné à l’Assemblée à partir du 4 novembre.
Le message oscille entre encouragement et circonspection. Dans une communication rendue publique lundi 3 novembre, la Cour des comptes passe au scanner les mesures inscrites dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2026 qui visent à réduire le déficit de notre système de solidarité. Elles « pourraient amorcer un début de redressement », selon la haute juridiction de la Rue Cambon à Paris, mais leur mise en œuvre nécessite un « consensus qui n’est pas établi », rendant très hypothétique l’amélioration recherchée. Cette appréciation place devant leurs responsabilités les députés, qui examinent en séance le texte, à partir de mardi.
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Les difficultés budgétaires de la « Sécu » se sont accentuées au cours des trois dernières années. Le solde entre les dépenses et les recettes est négatif pour un montant estimé à 23 milliards d’euros en 2025, soit plus du double par rapport à 2023 (– 10,8 milliards). Cette dégradation s’avère d’autant plus « préoccupante », aux yeux de la Cour des comptes, que la France n’est pas en butte à une récession économique ni à une crise sanitaire. C’est à l’Assurance-maladie que le déséquilibre se révèle le plus marqué, avec un « trou » évalué à 17,2 milliards. La branche vieillesse est également dans le rouge, mais dans des proportions trois fois moindres.
Plusieurs facteurs contribuent à mettre sous tension les finances de la protection sociale. En matière de santé, la facture devient plus salée en raison, notamment, de « la dynamique des soins de ville » et d’une série de décisions prises récemment (revalorisation des honoraires de certaines professions médicales, création de places supplémentaires dans les établissements médico-sociaux).
Effort « sans précédent »
L’assurance-vieillesse, elle, voit ses coûts progresser sous l’effet de la hausse des effectifs, les « nouveaux pensionnés »percevant, qui plus est, en moyenne, une retraite d’un niveau plus « favorable » que celle des individus « qui sont décédés ». Parallèlement, et pour faire face à ces charges accrues, les rentrées de cotisations ont augmenté à un rythme moins soutenu, depuis 2022, la croissance économique s’étant étiolée.
C’est dans ce contexte de « perte de contrôle de la trajectoire des finances sociales » que le PLFSS a été présenté par le gouvernement de Sébastien Lecornu. Il ambitionne de ramener le déficit à 17,5 milliards d’euros en 2026. Dans cette optique, un volume « important » d’économies, représentant 9 milliards d’euros, est prévu en matière de dépenses : gel des prestations sociales (dont les retraites), mise à la diète du système de santé – par le biais, en particulier, d’une régulation très stricte des prix de médicaments et d’une réduction des remboursements accordées aux patients, etc.
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Dans le même temps, un surcroît de recettes est programmé : taxation des organismes complémentaires d’Assurance-maladie (mutuelles, assureurs, etc.), prélèvements sur les « compléments salariaux » (titres-restaurant, Chèques-Vacances…), stabilisation des seuils de ressources pour réclamer certaines contributions (comme la CSG) sur des « revenus de remplacement » (pensions, allocations chômage) –, ce qui a pour effet de demander plus d’argent aux personnes touchées…
Dans leur communication dévoilée lundi, les magistrats de la Rue Cambon reconnaissent que le PLFSS pour 2026 est « exigeant », avec un effort « sans précédent » imposé au secteur de la santé. Mais l’« exécution » du texte se caractérise « par de fortes incertitudes ». D’abord, parce que les prévisions de rentrées de cotisations « reposent sur un scénario macroéconomique volontariste », ce qui suggère qu’il pèche peut-être par un léger optimisme. En outre, le coup de rabot sur les dépenses « est concentré sur un petit nombre de mesures ». « Cela fragilise l’atteinte de l’objectif de réduction du déficit au cas où ces [dispositions] ne seraient pas adoptées in fine », écrit la cour.
Or, plusieurs des mesures en question ont été supprimées durant les débats en commission sur le PLFSS. De même, des articles sur les majorations de recettes ont été écartés ou vidés de leur substance. Si ces choix sont maintenus à l’issue de l’examen du projet de budget de la « Sécu » par le Parlement, le risque est grand que le solde des régimes sociaux soit plus dégradé qu’anticipé.
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