« TVA sociale » : une piste « a priori séduisante » pour résorber le déficit de la « Sécu »
Dans un document de travail, consulté par « Le Monde », le Haut Conseil du financement de la protection sociale examine l’idée de baisser les cotisations sur les salaires et de remplacer celles-ci par un surcroît de taxe sur les consommateurs. Un scénario qui recèle plusieurs limites.
Emmanuel Macron a réussi son coup : replacer au cœur du débat l’idée controversée d’une « TVA sociale ». Même s’il n’a pas employé ce terme, lundi 13 mai sur TF1, durant l’émission « Les Défis de la France », le président de la République a implicitement plaidé en faveur d’un tel projet, qui, à très grands traits, consiste à baisser les cotisations prélevées sur les salaires et à remplacer celles-ci par un surcroît de taxe sur les biens et services achetés par les consommateurs.
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La mesure, évoquée depuis des années et qui faillit être mise en œuvre à l’initiative de Nicolas Sarkozy quand il était à l’Elysée, est-elle souhaitable ? C’est cette question que le Haut Conseil du financement de la protection sociale tente d’éclairer, dans un document de travail présenté jeudi aux membres de cette instance, et auquel Le Monde a eu accès. Il synthétise les différents points de vue existants, en concluant que cette piste, « a priori séduisante », mériterait d’être explorée – parmi d’autres, et sous certaines conditions.
Le document a été réalisé à la demande de François Bayrou. Le premier ministre avait saisi, début mars, le Haut Conseil et deux autres comités d’experts afin qu’ils formulent des propositions dans la perspective du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2026. Un exercice aux allures d’équation insoluble : même s’il a finalement été moins important que prévu, le déficit de la « Sécu » a tout de même représenté 15,3 milliards d’euros en 2024 et pourrait atteindre 22 milliards d’euros en 2025.
« Un impôt à fort rendement »
Pour répondre à la commande de M. Bayrou, le Haut Conseil a réfléchi dans plusieurs directions, dont l’une a trait aux recettes. Une nouvelle injection de crédits « ne peut être écartée si on veut crédibiliser une trajectoire de retour à l’équilibre », écrit l’instance présidée par Dominique Libault, tout en précisant que cette option « ne saurait être exclusive ». Parmi les leviers susceptibles d’être actionnés, il y a l’« accroissement de TVA », sachant qu’une partie du produit de cette taxe est déjà consacrée aux systèmes de solidarité – à hauteur de 23 % rien que pour l’Assurance-maladie, soit 48 milliards d’euros en 2024. L’affectation de cette manne à l’Etat-providence « s’est effectuée “à bas bruit” », de manière à compenser les exonérations de cotisations accordées depuis une trentaine d’années.
Un recours renforcé à la TVA pour financer la « Sécu » offre plusieurs avantages, aux yeux de ceux qui y sont favorables : « pas d’impact direct sur le coût du travail » ni sur la « capacité à exporter », puisque les produits écoulés à l’étranger ne sont pas assujettis à la taxe. En outre, « c’est un impôt à fort rendement ». Si les quatre taux en vigueur sont relevés d’un point, le gain est de près de 13 milliards d’euros par an. Cette éventualité se justifie aussi car la France mobilise moins la TVA que beaucoup d’autres pays européens.
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Le scénario recèle toutefois plusieurs limites. D’abord, une majoration de la TVA peut entraîner une hausse des prix, qui elle-même risque d’alimenter les revendications salariales et de tirer vers le haut les rémunérations, renchérissant ainsi le coût de la main-d’œuvre. De plus, l’incidence sur l’activité économique « n’est pas totalement négligeable » : si la TVA s’accroît d’un montant équivalant à « un point de PIB », la croissance en pâtit, avec une perte « à long terme » de 0,7 point, selon la direction du Trésor, et de 0,2 point d’après l’Observatoire français des conjonctures économiques.
Autre difficulté, loin d’être anodine : une augmentation de cette taxe pèse, à court et moyen terme, sur les individus situés en bas de l’échelle des revenus, accentuant les inégalités, selon une étude diffusée en 2021 par les chercheurs Mathias André et Anne-Lise Biotteau. Ainsi, le pouvoir d’achat des 10 % les plus modestes subit une baisse directe de 2,8 %, si le taux normal de TVA progresse de 3 points. Cependant, cet effet antiredistributif est jugé transitoire et faible par d’autres économistes – dont Gilbert Cette –, comme le signale le document du Haut Conseil.
La vigilance s’impose
Si M. Macron a remis sur le devant de la scène l’hypothèse de la « TVA sociale », c’est parce qu’il juge que le budget de la « Sécu » impose des prélèvements trop lourds sur le travail, ce qui pénalise les entreprises. D’où l’idée d’amoindrir les cotisations sur les salaires et de compenser cette perte de ressources publiques par un renchérissement des taxes sur les consommateurs, l’argent ainsi encaissé étant reversé aux systèmes de solidarité.
Pour ceux qui le défendent, un tel schéma peut se traduire par un allégement des contributions patronales, qui permet aux employeurs de compresser les prix de leurs produits et de gagner des marchés à l’exportation. Mais cet enchaînement vertueux n’a rien d’évident : il peut être battu en brèche si les pays concurrents de la France réagissent en menant la même politique (ou si les entreprises maintiennent leurs prix). Qui plus est, les problèmes de l’économie tricolore ne tiennent plus forcément à une compétitivité insuffisante sur les prix, d’après certains auteurs. Enfin, le Haut Conseil souligne que, si la hausse de la TVA sert intégralement à couvrir l’abaissement de charges, c’est un jeu à somme nulle et le déséquilibre des finances publiques subsiste. Or il y a urgence à résorber rapidement le « trou de la Sécu ».
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A partir de tous ces éléments, l’instance présidée par Dominique Libault estime que, « si un recours à la TVA semble être envisageable », la vigilance s’impose à plusieurs niveaux. D’abord, il faut prendre en considération les « impacts redistributifs sur les différents agents », notamment les ménages les plus modestes. Ensuite, les milliards d’euros induits par un relèvement de la taxe doivent être affectés en priorité « au rétablissement des comptes sociaux ». Mais rien n’interdit, à terme, d’utiliser ces sommes pour diminuer le coût du travail. « Si un recours à une TVA sociale était retenu », écrit le Haut Conseil, les pouvoirs publics pourraient procéder « en deux temps », en ne baissant les cotisations « que sous réserve d’avoir franchi un palier significatif de réduction des déficits sociaux ».
Rationalisation des exonérations de cotisations
En dernière analyse, la taxe sur la consommation ne constitue pas « le seul point d’ancrage » d’un éventuel programme visant à doper les recettes. Le document plaide en effet pour que la réflexion s’élargisse à d’autres mesures. Les pistes mentionnées sont nombreuses.
Elles passent, par exemple, par des actions qui accroissent la proportion de personnes en emploi, donc l’activité, les richesses et, au bout de la chaîne, les rentrées de prélèvements obligatoires. Par ailleurs, « il existe des marges de manœuvre pour une augmentation de la CSG [contribution sociale généralisée]». De même, « la mise à contribution du patrimoine serait légitime », selon le Haut Conseil, qui évoque plusieurs dispositifs à revisiter : l’assurance-vie, le « pacte Dutreil » relatif au régime fiscal de la transmission d’entreprises familiales… L’instance présidée par Dominique Libault se dit également favorable à une majoration de certaines « taxes comportementales » – sur l’alcool, en particulier – et milite pour une rationalisation des exonérations de cotisations, qui représentent une fortune aujourd’hui – environ 80 milliards d’euros, que l’Etat compense presque totalement.
Le document transmis jeudi 15 mai a vocation à être complété par d’autres analyses, entre autres sur la maîtrise des dépenses. Le tout sera intégré aux propositions émises par le Haut Conseil pour l’avenir de l’Assurance-maladie et par le Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge, que M. Bayrou avait également sollicités en mars. Le fruit de ces travaux devrait déboucher sur un rapport, communiqué en juin.
« TVA sociale » : les syndicats globalement opposés
Les représentants de salariés ne soutiennent pas la proposition, remise sur la table par Emmanuel Macron et jugée inéquitable, d’une hausse de la taxe sur la consommation pour compenser une baisse des cotisations sociales.
La « TVA sociale » ? Les syndicats sont globalement contre, à quelques nuances près. Alors qu’Emmanuel Macron a réactivé, le 13 mai, cette idée consistant à baisser les cotisations sociales et à les remplacer par une hausse de la taxe sur la consommation, les organisations de salariés la désapprouvent, en particulier parce qu’elles la jugent inéquitable.
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Sophie Binet a employé des formules tranchantes pour exprimer son inquiétude. Sur BFM-TV, la secrétaire générale de la CGT a estimé, le 16 mai, que la piste évoquée par le président de la République revenait, « encore une fois », à céder « à tous les caprices du patronat ». Une allusion au fait que la « TVA sociale » est ardemment réclamée par les organisations d’employeurs, car elle permet d’alléger le coût du travail en transférant des prélèvements sur les salaires vers les personnes qui achètent un bien ou un service. Cette solution est inacceptable pour la responsable de la CGT, car l’accroissement de la taxe payée par les clients risque de se répercuter sur les prix, ce qui « ferait encore baisser le pouvoir d’achat des salariés ». Dès lors, l’hypothèse mise en avant par le chef de l’Etat porte bien mal son nom, aux yeux de Mme Binet : il vaudrait mieux parler de « TVA antisociale ».
Un point de vue partagé par Eric Gautron, secrétaire confédéral de Force ouvrière (FO) : « La TVA est l’impôt le plus inégalitaire qui soit, car il pèse indifféremment sur tout un chacun, quel que soit le niveau de revenu, confie-t-il au Monde. Dès lors, si on l’augmente, l’effort demandé est plus important pour les plus modestes. » Le schéma esquissé par le chef de l’Etat « est injuste car il touche les plus faibles », renchérit Dominique Corona, secrétaire général adjoint de l’UNSA. « La TVA sociale revient à financer la “Sécu” par des mécanismes antiredistributifs », complète Jocelyne Cabanal, secrétaire nationale de la CFDT.
« Hausse des prix »
Les syndicats sont d’autant moins enclins à souscrire aux propos de M. Macron que « la TVA n’est pas fléchée », souligne M. Corona : « C’est une ressource à la main des pouvoirs publics, poursuit-il. Ils en font ce qu’ils veulent, si bien qu’on n’a aucune assurance qu’ils l’attribuent pour couvrir la perte de recettes sociales liée à la diminution des cotisations. »Mme Cabanal développe un raisonnement analogue. Pour elle, il est « illusoire » de penser que l’Etat réaffecterait à la « Sécu » l’intégralité de la manne engendrée par un relèvement de la TVA : « Il serait tenté d’en conserver une partie, pour résorber son déficit ou apporter des crédits à différentes politiques qui en ont grand besoin, considère-t-elle. La compétition à la ressource fiscale est trop forte, dans une période où les comptes publics sont très dégradés. »
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Plusieurs syndicats invoquent aussi des raisons de principe pour exprimer leur opposition. « Nous sommes attachés au financement de la protection sociale par des cotisations et, au contraire, défavorables aux mesures ayant pour effet de mobiliser un impôt, car elles sont de nature à favoriser l’étatisation des régimes », affirme Hervé Moreau, secrétaire national de la FSU. Un avis également défendu par FO. Emerge ainsi la crainte de voir le pouvoir exécutif accentuer son emprise sur les systèmes de solidarité, au motif que c’est lui qui lève l’impôt et qu’il a donc voix prépondérante pour décider de l’usage qui doit en être fait.
Enfin, rien ne dit que le dispositif cité par M. Macron soit efficace. « Augmenter la TVA peut entraîner une hausse des prix, puis, par ricochet, alimenter les revendications salariales et déboucher, in fine, sur un accroissement des rémunérations, qui contrebalance l’allégement de cotisations », détaille Mme Cabanal. Dès lors, du point de vue de l’employeur, l’opération « ne rapporte rien, en définitive », conclut-elle. Ou alors « elle ne marcherait que si on bloquait les salaires, ce qui constituerait une sorte de dévaluation sociale », s’indigne-t-elle.
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Dans ce concert de critiques, la CFTC tient un discours un tout petit peu différent. Elle ne veut pas du scénario prévoyant une baisse de la part patronale des cotisations, qui serait compensée par un relèvement de la taxe sur la consommation. En revanche, celle-ci serait alors remplacée par une petite majoration de taux de TVA, inférieurs au taux normal, « qui ne nous paraissent pas forcément légitimes pour certains achats », indique le président de la centrale chrétienne, Cyril Chabanier. Mais il est hors de question, insiste-t-il, de toucher à la taxation des produits de première nécessité.
« La TVA sociale est un objet politique radioactif, mais qui mérite réflexion à condition de bien poser le débat »
Chronique
Stéphane LauerEditorialiste au « Monde »
L’idée d’affecter une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée aux dépenses de Sécurité sociale refait surface. Mais pour être acceptée, cette mesure devrait être présentée aux Français comme un moyen d’améliorer le salaire net, estime Stéphane Lauer, éditorialiste au « Monde », dans sa chronique.
Il n’y avait finalement pas grand-chose à retenir de l’intervention de plus de trois heures d’Emmanuel Macron sur TF1, le 13 mai. Faute d’annonces fracassantes sur un potentiel référendum, une phrase a cependant réussi à retenir l’attention. Le chef de l’Etat a appelé à « réformer le financement de notre modèle social en le faisant reposer moins sur le travail et davantage sur la consommation ». Même si le mot n’a pas été prononcé, il s’agirait de réhabiliter l’idée d’une « TVA sociale ». Celle-ci consiste à affecter une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée aux dépenses de Sécurité sociale en substitution d’une partie des cotisations prélevées sur les salaires.
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Jusqu’à présent, les tentatives pour mettre en œuvre une telle mesure ont plutôt laissé des mauvais souvenirs à ceux qui s’y sont risqués. En pleine campagne d’entre-deux-tours des élections législatives de 2007, Jean-Louis Borloo, alors ministre de l’économie, s’était fait piéger lors d’un débat avec Laurent Fabius, qui lui demandait si le gouvernement avait bien l’intention d’augmenter la TVA. L’aveu avait coûté son poste à M. Borloo, ainsi qu’une cinquantaine de sièges de députés à la majorité de Nicolas Sarkozy et elle avait valu à Laurent Fabius, au soir du second tour, les félicitations de Jean-Luc Mélenchon. « Il y a pas mal de gens ce soir qui te doive leur élection. C’était plus intéressant de parler de ça pendant une semaine que du reste. Bravo ! »
On l’aura compris, la TVA sociale est un objet politique radioactif à haute intensité démagogique. Depuis son évocation par le chef de l’Etat, nous assistons à un jeu de postures entre des syndicats farouchement opposés à cette translation fiscale « antisociale », selon le mot de la secrétaire générale de la CGT, Sophie Binet, et un patronat qui voit dans la mesure un moyen rêvé de baisser le coût du travail. Quand on ajoute à cela l’absence d’une majorité cohérente au Parlement, il est facile d’imaginer que le ballon d’essai lancé par Emmanuel Macron a peu de chances de trouver un débouché politique d’ici la prochaine présidentielle.
Le sujet mérite pourtant réflexion à condition de bien poser le débat. Présentée comme un impôt injuste, dès lors qu’il est payé indistinctement par tous quel que soit leur revenu, la TVA sociale part incontestablement avec un sérieux handicap.« Macron veut vous faire les poches », résume sans nuances Clémence Guetté, vice-présidente (LFI) de l’Assemblée nationale.
Les plus libéraux affirment de leur côté que la priorité consiste à d’abord baisser la dépense sociale avant de se préoccuper de son mode de financement. Juste, mais hypocrite. Le conflit des taxis, à qui l’on demande de contribuer au contrôle des dépenses de transport sanitaire, donne une petite idée de ce qui nous attend dès qu’une piste d’économies est évoquée. Faire de la baisse des dépenses un préalable à toute réflexion nous condamne à la procrastination, le temps que la pression de nos bailleurs de fonds devienne insoutenable ou que le pays redevienne enfin gouvernable.
Epargner les produits de première nécessité
En fait, le dialogue de sourds auquel nous assistons tient beaucoup à la façon de présenter la question. En parlant d’un moyen de financer notre modèle social, le chef de l’Etat s’est donné peu de chance de convaincre. C’est sans doute regrettable, mais personne ne se soucie de boucher le « trou » de la Sécurité sociale. Et pour les Français que cela préoccupe, ils pensent toujours que c’est aux autres de faire des efforts. Par ailleurs, se servir de la TVA sociale pour réduire les charges patronales sera interprété comme un cadeau sans contrepartie aux entreprises, qui braquera les syndicats.
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Pour sortir de cette impasse, le discours devrait porter sur les cotisations salariales, et le dispositif être présenté comme un moyen d’améliorer le salaire net. Faire basculer, à l’euro près, une partie du financement des prestations sociales payées par le salarié vers un impôt sur la consommation n’est pas une simple translation d’un prélèvement vers un autre car les assiettes diffèrent. La TVA n’est pas seulement payée par les salariés, mais aussi par les retraités, les touristes étrangers et les entreprises qui exportent vers la France. Malgré l’augmentation de certains prix, le salarié serait globalement gagnant. D’abord, il retrouve la liberté de dépenser ce salaire net additionnel comme bon lui semble. Ensuite, le fardeau fiscal serait moins lourd, parce que partagé avec d’autres catégories de contribuables.
Bien entendu, la mesure n’est socialement acceptable que si la hausse de TVA ne concerne pas les produits de première nécessité, les médicaments et l’énergie. Il est en effet impératif de protéger les ménages situés en bas de l’échelle des revenus, dont les dépenses de consommation courante sont proportionnellement plus importantes que celles des ménages aisés.
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Entre le vieillissement de la population et l’allongement de la vie, le poids des cotisations ne cesse de s’alourdir, sans parvenir à boucler le financement des dépenses. Le déficit de la « Sécu » a atteint plus de 15 milliards d’euros en 2024 et pourrait dépasser les 22 milliards cette année. Parallèlement, dans les années 1960, sur un salaire brut de 100, un salarié touchait en net 69 ; en 1990, il en percevait 60. Aujourd’hui, le salaire net tombé à 54. Où s’arrêtera le curseur ?
Comme le note l’ex-directeur de cabinet de la ministre du travail, Muriel Pénicaud, de 2017 à 2020, Antoine Foucher, auteur de Sortir du travail qui ne paie plus (Editions de l’Aube, 144 pages, 17 euros), le travail est taxé huit fois plus que l’héritage, trois fois plus que les retraites et une fois et demie plus que la rente (immobilier, capital…). Cette situation aboutit à un blocage salarial générateur de frustrations. La TVA sociale pourrait être un outil utile parmi d’autres (hausse du taux d’emploi, de la productivité, réforme de la fiscalité de l’héritage…) pour mieux rémunérer le travail. Réfléchissons à deux fois avant d’écarter cette piste d’un revers de la main.
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