La Cour des comptes dévoile le rapport sur l’application des lois de financement de la Sécurité sociale (Document)
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Émis par : Cour des comptes
Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes, a présenté le rapport de la Cour sur l’application des lois de financement de la Sécurité sociale, ce lundi 26 mai à 9h30. Voici les principales conclusions du document.
https://www.ccomptes.fr/fr/publications/securite-sociale-2025
Une perte de maîtrise des comptes sociaux
En 2024, le déficit de la sécurité sociale atteint 15,3 Md€, soit 4,8 Md€ de plus que la prévision initiale. L’aggravation du déficit est due, pour les trois quarts, au moindre rendement des recettes et, pour un quart, à une augmentation des dépenses de la branche maladie qui va au-delà de l’objectif assigné.
En 2025, le déficit de la sécurité sociale devrait de nouveau fortement augmenter et atteindre 22,1 Md€. Cette prévision est en outre fragile car elle repose sur des hypothèses optimistes de croissance. Elle suppose la réalisation de mesures d’économie sans précédent pour l’assurance-maladie (5,2 Md€) et une bonne tenue des dépenses de soins de ville, responsables du dérapage en 2024.
Pour l’avenir, la loi de financement pour 2025 a, une nouvelle fois, dégradé la trajectoire financière de la sécurité sociale, avec un déficit qui atteindrait 24,1 Md€ en 2028, sans perspective de stabilisation et encore moins de retour à l’équilibre. La prévision de déficit 2027 est supérieure d’un tiers à ce qu’elle était en 2024.
La dette sociale à court terme va augmenter rapidement. Un risque croissant de crise de liquidité pèse sur ses conditions de financement.
Des réformes nécessaires pour redresser les comptes sociaux
Le montant des allégements généraux de cotisations patronales, qui ont pour objet de réduire le coût du travail, a presque quadruplé entre 2014 et 2024, pour atteindre 77 Md€. Cette perte de recettes pour la sécurité sociale est, en principe, compensée par l’État mais les modalités de cette compensation sont devenues défavorables. Dans le contexte actuel de dégradation de l’équilibre financier de la sécurité sociale, une meilleure maîtrise de cette dynamique est nécessaire, tout en tenant compte des enjeux économiques associés. Le reprofilage de la réduction générale en 2026 pourrait inclure un élargissement d’assiette à de nouveaux compléments de salaires et un abaissement du plafond d’éligibilité jusqu’à 2,5 Smic, pour une économie de 3 à 5 Md€ à comportementsinchangés.
Dans les hôpitaux, la Cour a examiné le recours à l’intérim paramédical (infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes, aides-soignants, etc.). Cette modalité de remplacement, normalement exceptionnelle, tend à se développer rapidement, ce qui est coûteux, soulève des difficultés de gestion des ressources humaines et peut dégrader la qualité des soins. La Cour recommande de contrôler les volumes horaires des cumuls d’emplois, de plafonner les rémunérations et de traiter les causes structurelles de ce développement.
Le personnel non-soignant, administratif, logistique et technique, est souvent perçu comme trop nombreux dans les hôpitaux publics français. Toutefois, il n’existe pas de cadre fiable de comparaison des données avec les pays étrangers ou le secteur privé qui permettrait de confirmer ce présupposé. Pour autant, la performance des services support devrait être mieux analysée et améliorée par un développement des mutualisations, un recours au cas par cas à l’externalisation et une modernisation des processus administratifs, en recourant notamment à l’intelligence artificielle.
Le stock stratégique de masques acquis pendant la crise covid, hétéroclite et vieillissant, est en cours de renouvellement. La perspective de saturation prochaine des sites de stockage impose de déterminer quand les masques périmés deviennent inutilisables et de mettre en œuvre une gestion dynamique du stock en distribuant gratuitement les masques aux hôpitaux et aux Ehpad avant péremption.
Plus de 700 000 personnes cumulent leur retraite avec une activité professionnelle, hors militaires et régimes spéciaux. Par comparaison aux autres pays européens, la loi française est plus confuse et plus accommodante. Elle permet à de nombreux cadres et à des personnes ayant bénéficié d’un dispositif carrière longue de cumuler une retraite à taux plein avec la poursuite d’une activité professionnelle avant 67 ans.
Une remise en ordre permettrait à la sécurité sociale d’économiser 500 M€ par an.
Les retraites versées aux personnes vivant à l’étranger présentent des risques spécifiques de fraude, notamment la non-déclaration du décès du pensionné. Depuis 2017, des progrès importants ont été constatés, notamment avec le développement des échanges informatisés de données avec d’autres pays européens. Les contrôles physiques d’existence se sont développés en Algérie et au Maroc mais doivent être intensifiés, en recourant notamment à la reconnaissance faciale biométrique. Les installations à l’étranger bénéficiaires du minimum vieillesse pourraient être mieux contrôlées.
Les indus sont des montants versés à tort par les caisses de sécurité sociale en raison d’erreurs, d’omissions ou de fraudes. Les indus non-détectés restent trop nombreux. La détection et le recouvrement des indus frauduleux ont progressé mais restent insuffisants : il faudrait recouvrer les indus sur toute la période permise par la prescription légale et recourir à l’intelligence artificielle pour exploiter les nombreux dossiers concernés. Un meilleur recouvrement des franchises et participations rapporterait entre 500 M€ et 1 Md€ à la branche maladie.
Sécurité sociale : une qualité de service et une efficacité à renforcer
La création de la branche autonomie en 2020 n’a pas apporté les résultats escomptés. Les responsabilités restent fragmentées, les concours aux départements sont illisibles, les disparités territoriales n’ont pas été réduites et le contrôle interne des sommes versées est insuffisant. Il faut définir une trajectoire budgétaire au-delà de 2030, pour l’arrivée dans le grand âge de la génération du baby-boom, et clarifier les responsabilités dans la programmation des investissements nécessaires.
Le modèle de la pharmacie d’officine apparaît fragilisé sur trois plans : la densité du maillage du réseau dans les zones rurales, les paramètres de la rémunération des officines au regard de l’extension de leurs missions et l’indépendance du pharmacien avec la financiarisation de l’offre de santé. Les actions des pouvoirs publics restent trop modestes et doivent être intensifiées pour préserver le modèle français.
Le service public des pensions alimentaires a été créé en 2017 puis étendu pour garantir le versement de ces pensions en cas de séparation d’un couple avec enfants. Il constitue un progrès certain mais l’importance des besoins reste mal mesurée et la qualité du service rendu aux usagers insuffisante.
Le dispositif des pensions d’invalidité est mal piloté. Les disparités sont importantes entre les territoires, la capacité à occuper un emploi n’est pas assez fréquemment réévaluée, les employeurs ne sont pas assez actifs pour procéder à des adaptations de postes ou à des reclassements, et la mise en invalidité des personnes en congé maladie de longue durée est trop tardive.
La retraite des artistes-auteurs a été réformée en 2019, après avoir rencontré de graves difficultés dans la perception des cotisations sociales. La qualité du service s’est améliorée mais la réforme, encore inaboutie, doit être parachevée.
La Sécurité sociale menacée d’une « crise de liquidité », selon un rapport de la Cour des comptes
Plus alarmiste que jamais, la haute juridiction alerte sur une dégradation préoccupante du budget de la Sécurité sociale pour les exercices en cours et à venir. De 22,1 milliards d’euros en 2025, le déficit pourrait atteindre 24,1 milliards en 2028. Une dérive qui amène les magistrats de la rue Cambon à conclure que « la trajectoire des comptes sociaux » est devenue « hors de contrôle ».
L’alerte avait déjà été donnée mais elle passe maintenant au rouge écarlate. Dans un rapport rendu public, lundi 26 mai, la Cour des comptes interpelle, pour la énième fois, les pouvoirs publics sur la dégradation préoccupante du budget de la Sécurité sociale. Les mots employés par la haute juridiction pour dépeindre la situation sont encore plus forts que d’habitude, voire inédits : elle écrit qu’une « crise de liquidité » ne peut pas être exclue, menaçant potentiellement « le financement des prestations ».
Les termes de l’équation sont connus. En 2024, le déficit de la « Sécu » a finalement atteint 15,3 milliards d’euros, d’après les derniers chiffrages fournis à la mi-mars par les services de l’Etat. Le résultat se révèle un peu moins mauvais que celui auquel s’attendait l’équipe gouvernementale durant l’hiver. Mais il reflète des déséquilibres de grande ampleur, d’autant plus problématiques que la France n’est ni en récession économique, ni en butte à une crise sanitaire. Il montre aussi que le « trou » se creuse à nouveau, alors que la tendance était au redressement depuis 2021.
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Pour les exercices en cours et à venir, les perspectives s’avèrent encore plus sombres. Ainsi, en 2025, le solde entre les dépenses et les recettes pourrait être négatif à hauteur de 22,1 milliards d’euros, soit un dérapage de presque 7 milliards par rapport à 2024. En outre, cette prévision, bien qu’elle soit peu réjouissante, pèche peut-être par optimisme : elle repose sur des hypothèses de croissance de recettes qui ont été « largement revues à la baisse » depuis le moment où elles ont été élaborées, souligne la Cour.
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Autre élément renforçant l’incertitude : la capacité de l’Assurance-maladie à tenir son objectif de dépenses demeure « fragile ». Elle suppose des « mesures d’économie sans précédent » ainsi qu’une évolution modérée du montant de la facture liée aux soins de ville. C’est loin d’être gagné.
Besoins de trésorerie
Après 2025, l’horizon est encombré de nuages inquiétants. Le déficit continuerait de s’accroître, certes moins vite qu’auparavant, mais en se situant tout de même à 24,1 milliards d’euros en 2028. Une dérive qui amène les magistrats de la rue Cambon, à Paris, à conclure que « la trajectoire des comptes sociaux » est devenue « hors de contrôle », les difficultés se concentrant au niveau du système de santé et, dans une moindre mesure, de la branche vieillesse.
Jusqu’à maintenant, le passif a été épongé par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades). Mais depuis 2024, elle ne reprend plus les « déficits nouveaux » qui se forment, car elle a atteint un quota qu’elle ne peut dépasser, en l’état actuel des règles.
Cela change fondamentalement la donne car le fardeau est désormais transféré à un autre opérateur : l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), qui est la caisse nationale des Urssaf. En 2025, le volume de dette sociale que celle-ci va récupérer pourrait représenter un peu plus de 41 milliards d’euros. Une somme susceptible de tripler, presque, d’ici à 2028.
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Pour faire face à ces besoins de trésorerie, l’Acoss n’est habilitée à emprunter que pour une durée maximale de vingt-quatre mois. Or le marché des capitaux à court terme, sur lequel elle lève des fonds, « n’est pas indéfiniment extensible », selon la Cour : il pourrait même ne pas être capable de répondre à des appels de prêts, à partir de certains montants. D’après les magistrats de la rue Cambon, « le risque de ne pas (…) assurer le financement de la Sécurité sociale devient sérieux », au-delà de 70 milliards d’euros d’endettement annuel pour l’Acoss, ce qui sera le cas dès 2027.
« Mesures d’économie »
Un tel scénario est d’autant moins théorique qu’il s’est déjà réalisé. En 2020, au début de l’épidémie de Covid-19, les places financières s’étaient bloquées, empêchant l’Acoss d’obtenir l’argent dont elle avait besoin. Elle avait alors dû emprunter 20 milliards d’euros à la Caisse des dépôts et consignations et à un « pool » de banques. Auditionné en octobre 2023 au Sénat, Yann-Gaël Amghar, alors directeur général de l’Acoss, avait déclaré que si la dette portée par son établissement continuait de s’accumuler, elle pourrait faire naître un risque de liquidité et mettre en péril, par exemple, le paiement des pensions.
Pour éloigner cette menace, des solutions techniques sont envisageables. Par exemple prolonger la durée d’existence de la Cades, qui est censée stopper son office en 2033 : si elle poursuit au-delà, elle pourra alors se voir confier un surcroît de dette sociale. Mais une telle décision passe par la loi organique, dont les conditions d’adoption sont plus strictes qu’une loi ordinaire. Le vote n’est pas acquis d’avance, avec une Assemblée nationale morcelée en plusieurs blocs.
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Autre option possible : attribuer des ressources supplémentaires à la Cades, pour qu’elle endosse une partie de la charge confiée à l’Acoss. Une loi ordinaire suffit mais il n’est pas dit que cette piste prospère car elle se traduirait par une augmentation des prélèvements obligatoires, ce qui est contraire à l’engagement pris par de nombreuses forces politiques.
« En tout état de cause, insistent les magistrats de la Cour des comptes, une nouvelle reprise de dette par la Cades ne résoudrait pas le problème de fond (…). » Au préalable, ajoutent-ils, il est « indispensable » de définir une stratégie de « retour à l’équilibre impliquant des mesures d’économie et de maîtrise des dépenses ». Plus facile à dire qu’à faire. Dans le budget de la « Sécu » qu’il avait défendu à l’automne 2024, Michel Barnier, alors premier ministre, avait inclus une disposition prévoyant de revaloriser une partie des retraites à un rythme inférieur à l’inflation afin de contenir la progression des prestations. Un choix très critiqué, qui avait contribué au vote de la motion de censure et à la chute de son gouvernement.
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Contact presse : presse@ccomptes.fr
Des réformes nécessaires pour assurer un redressement pérenne des comptes sociaux
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