Pourquoi les services publics se dégradent, alors que les dépenses publiques augmentent ? Lucie Castets et Lisa Darbois en débattent
Pour la haut fonctionnaire et la directrice des études France de l’Institut Montaigne, le vieillissement de la population a accru les besoins de services publics. Mais l’une juge inévitable d’augmenter les impôts sur le patrimoine et l’héritage, tandis que l’autre estime possible de baisser la dépense publique en la réorganisant.
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De 1973 à 2023, les dépenses publiques sont passées de 40,9 % à 57 % du produit intérieur brut (PIB). Malgré cette hausse, la justice est plus lente que chez nos voisins, la France a dégringolé depuis 2008 dans le classement du Programme international pour le suivi des acquis des élèves et les services d’urgence sont saturés dans les hôpitaux… Pourquoi ? Lucie Castets et Lisa Darbois en débattent pour Le Monde.
La première est devenue une personnalité publique après les élections législatives de 2024, lorsque le Nouveau Front populaire a proposé son nom pour Matignon. Haut fonctionnaire, cofondatrice de l’association Nos services publics, elle est l’autrice d’un vibrant plaidoyer pour ces derniers, Où sont passés nos milliards (Seuil, 180 pages, 14,90 euros). La seconde est directrice des études France à l’Institut Montaigne, un cercle de réflexion d’inspiration libérale. Elle est une spécialiste de l’efficacité de l’Etat, des finances publiques et des classes moyennes.
Pourquoi la qualité des services publics baisse-t-elle, malgré des financements en hausse ?
Lucie Castets : La première explication, c’est que les besoins augmentent fortement. Le vieillissement de la population et l’explosion des maladies chroniques ont conduit à davantage de demande de services de santé. L’accès au baccalauréat de plus de 80 % d’une classe d’âge a accru la pression sur l’enseignement supérieur. L’augmentation des déplacements a mis en tension les transports publics. On peut aussi citer des évolutions sociétales bienvenues : depuis #MeToo, le recul de la tolérance vis-à-vis des violences faites aux femmes a, par exemple, gonflé le nombre de plaintes pour viol que la justice doit instruire.
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La deuxième explication, c’est qu’une très grande partie de la hausse de la dépense publique n’a pas servi à financer les services publics. Parmi ces dépenses, on constate notamment une augmentation significative des aides aux entreprises : entre 1979 et aujourd’hui, elles sont passées de 3,1 % à 6,2 % du PIB. Cela représente 186 milliards d’euros par an ! On répète que la France est une « championne de la dépense publique », mais on oublie de dire qu’elle est aussi la championne du monde de la stimulation de son économie par l’argent public !
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Lisa Darbois : En France, le niveau des dépenses publiques se situe bien au-dessus de la moyenne de nos voisins : elles sont massives, elles irriguent tous les pans de la société. L’intervention de l’Etat est systématisée, ce qui se traduit par une dette publique très importante et coûteuse. Et, pourtant, on constate la défaillance des services publics prioritaires. C’est un constat d’échec collectif : il est imputable aux erreurs des gouvernements qui se sont succédé, à notre manière de faire nos budgets et à notre culture de la dépense.
Vous avez raison de rappeler que les aides aux entreprises ont augmenté, mais il ne faut pas oublier qu’en France les impôts de production représentent 106 milliards d’euros, bien au-dessus de la moyenne européenne en pourcentage de PIB. Ils pèsent non pas sur les bénéfices, mais directement sur la production réalisée sur le territoire national.
Je pense qu’on peut aborder toutes ces questions sans idéologie : qualité de la dépense publique, efficacité de la fiscalité, organisation des services publics, gestion des collectivités locales… Il faut ouvrir tous les tiroirs !
Je partage avec vous le constat que les besoins ont augmenté avec la chronicité des maladies et le vieillissement de la population, mais il faut avoir conscience qu’une grande partie de la hausse des dépenses publiques a été absorbée par les retraites : aujourd’hui, elles représentent 25 % du total! Quand on fait le choix politique – ou plutôt le non-choix – de laisser les dépenses dynamiques gonfler – je pense à la protection sociale, aux retraites ou à la santé –, il reste peu de marge de manœuvre pour investir dans les services publics.
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L. C. : Il est vrai que les retraites et la santé pèsent lourd dans nos dépenses publiques. C’est ce qui explique que ces dernières atteignent 57 % du PIB en France, contre environ 50 % dans les autres pays industrialisés. Mais la prise en charge socialisée de ces deux postes correspond à un choix de société que nous avons fait. Et, pour ma part, je m’en réjouis !
En matière de santé, ce choix est non seulement le plus juste, mais aussi le plus efficace. Et, d’ailleurs, quand, pour faire des économies, le gouvernement baisse les remboursements des médicaments ou des consultations, il se livre à un mauvais calcul : cette politique pousse certains patients à renoncer aux soins et augmente les tarifs des mutuelles, qui ont des frais de gestion plus élevés que la Sécurité sociale. Finalement, la dépense privée augmente donc plus que ne baisse la dépense publique. Le citoyen est perdant.
L. D. : Les coups de rabot budgétaires, ce n’est effectivement pas la bonne méthode. Il vaudrait mieux réfléchir à l’organisation du secteur public et se demander en quoi telle ou telle dépense publique favorise la croissance et bénéficie aux citoyens. Nous savons tous, par exemple, que les dépenses dans la recherche, l’innovation et l’investissement sont meilleures que celles qui financent la consommation : elles sont davantage susceptibles de générer de la richesse à long terme et donc de préserver notre modèle social !
Reprenons l’exemple de la santé, qui représente 12 % du PIB, ce qui est énorme. Cette dépense permet de protéger les citoyens, ce dont nous pouvons être fiers, mais il n’est pas interdit d’améliorer le système. Nous avons, à l’Institut Montaigne, chiffré le coût de la désorganisation de la santé entre 2 milliards et 3 milliards d’euros. Nous manquons, en outre, en France, d’une culture de la prévention, ce qui nous coûte très cher : dans certains pays, les médecins ont des incitations à garder leurs patients en bonne santé. Nous proposons d’introduire dans le paiement à la performance des médecins généralistes des mesures de dépistage.
Lucie Castets, n’y a-t-il pas un déni, à gauche, concernant l’efficacité des dépenses publiques ? Des pays comme la Suède ou le Canada n’ont-ils pas réussi à les réduire sans dénaturer leur Etat-providence ?
L. C. : S’il y a un déni, je n’y participe pas. Je consacre une partie de mon livre à expliquer qu’il faut non seulement plus de moyens, mais aussi une allocation plus efficace et plus cohérente de ces derniers. L’un des problèmes que nous avons en France est l’incapacité de penser à long terme – d’où l’insuffisance de la prévention. A court terme, elle a un coût budgétaire et politique qu’il faut accepter.
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L. D. : Bien sûr.
L. C. : A l’inverse, chercher à réaliser des économies immédiates en réduisant les budgets de l’éducation, de la recherche ou de la santé a des conséquences négatives durables. Agir sur le long terme demande du courage politique. L’Etat stratège doit s’imposer, non seulement pour la planification de la transition écologique, mais aussi pour l’ensemble des politiques publiques. Cela passe par des moyens, mais aussi par la confiance que l’on place en lui et dans les femmes et les hommes qui le servent. Or, trop souvent, cette confiance manque, comme en témoigne l’appel abusif aux cabinets de conseil.
L’une des critiques qui sont souvent faites aux services publics français, que ce soit la police, l’éducation ou la santé, c’est que la proportion des agents sur le terrain est plus faible que dans les autres pays : il y aurait trop de fonctionnaires dans les bureaux. Est-ce vrai ?
L. C. : Cette opposition n’a pas lieu d’être. Le travail des agents de bureau est fondamental si l’on veut assurer la qualité de celui des agents de terrain. A l’hôpital, les agents administratifs déchargent le personnel soignant de certaines tâches, ce qui lui permet de consacrer plus de temps aux patients. Dans la police, les agents sur le terrain, notamment pour lutter contre le trafic de drogue, sont de plus en plus nombreux, mais on manque de fonctionnaires, dans les bureaux, pour les enquêtes complexes visant les têtes de réseaux du narcotrafic ou la criminalité financière. C’est l’« administration administrante », comme la désignait avec dédain Valérie Pécresse [présidente Les Républicains de la région Ile-de-France] ; c’est elle qui négocie les contrats pour faire valoir les droits de l’Etat ; c’est elle encore qui défend les intérêts du public dans l’élaboration de la norme et qui fait face aux lobbys…
L. D. : Opposer l’« administration administrante » aux agents de terrain est stérile : il vaudrait mieux s’interroger sur la répartition des compétences entre la fonction publique d’Etat et la fonction publique territoriale. Entre 1997 et 2022, les effectifs de la seconde ont explosé par rapport à ceux de la première : + 46 % (560 000 agents supplémentaires), contre + 7 % (170 000 agents). Cette question mérite d’être posée, aussi bien pour des raisons démocratiques que pour des raisons de finances publiques. Une clarification s’impose.
Evalue-t-on correctement, en France, l’efficacité des dépenses publiques ?
L. D. : Nous ne prenons pas assez au sérieux l’enjeu de l’évaluation de la dépense publique et des mesures fiscales. Prenez la loi Climat et résilience : l’étude d’impact fait 645 pages, mais seules quelques lignes portent sur l’impact social et financier de la mise en place des zones à faibles émissions. C’est un peu léger, pour une mesure qui affecte directement près de un million de Français !
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Quand on se livre à une évaluation, il faut se garder d’avoir des œillères idéologiques. La suppression de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), cet impôt de production qui a rapporté 4,8 milliards d’euros en 2023, et qui finance l’assurance-vieillesse, me paraîtrait, par exemple, justifiée, car c’est l’un des pires impôts qui existent : il décourage la production, il augmente les coûts des intrants et il subventionne indirectement les produits importés…
L. C. : Il faut, en effet, évaluer l’efficacité des dépenses publiques, car cela contribue à l’acceptabilité de l’impôt. Dans ce travail, nous devons certes nous garder de tout dogmatisme, mais l’idéologie ne me fait pas peur : il faudrait même la réhabiliter, car elle est importante dans la façon dont nous choisissons nos objectifs. Mon corpus idéologique me conduit à considérer que la réduction des inégalités est un objectif de premier rang et qu’il doit donc présider à certaines décisions.
Peut-on améliorer la situation des services publics tout en diminuant les prélèvements obligatoires ?
L. D. : Oui. C’est une question d’organisation, d’évaluation de la dépense et de méthode.
L. C. : Je ne le pense pas, pour ma part. Au-delà du nécessaire financement de la transition énergétique, de nombreux besoins, qui sont parfois sous les radars, méritent des réponses. Prenez la question des accompagnantes d’élèves en situation de handicap : ces personnes, qui travaillent à l’école, n’ont pas de statut, alors qu’elles ont un rôle fondamental dans la vie de l’école et donc dans la société. C’est l’un des très nombreux chantiers dont l’ouverture est indispensable. Mis bout à bout, ces chantiers coûtent beaucoup d’argent à court terme, mais ils permettraient, à long terme, des économies.
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L. D. : La hausse de la pression fiscale n’est pas la bonne réponse aux problèmes de notre modèle social. Dans un contexte de diminution de la productivité globale, nous n’éviterons pas une réflexion sur l’efficacité des dépenses, voire sur leur réallocation, pour faire face au vieillissement démographique, à la diminution du taux d’emploi, au financement de nos retraites, à l’augmentation inéluctable des prestations de santé, à l’enjeu de la dépendance – et je ne parle même pas de l’environnement géopolitique !
L. C. : Vous dites qu’on ne répondra pas aux questions liées au vieillissement de la population par un financement socialisé. Je suis en désaccord. Le scandale qui a eu lieu dans les établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) de la société Orpea [en 2022] montre bien les limites du système qui consiste à demander à des entités privées, qui ont parmi leurs objectifs le profit, de prendre en charge des besoins humains très basiques, comme celui de vivre dans des conditions décentes.
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On peut toujours réguler et contrôler davantage ces entreprises, me direz-vous. Je pense, moi, que le financement du grand âge par une imposition plus intelligente, soit du patrimoine, soit de l’héritage, est une meilleure piste. Et qu’il est à la fois plus efficace et plus juste d’organiser une réponse socialisée au vieillissement de la population et à l’accroissement de la dépendance que de les laisser au hasard des situations individuelles de chaque famille.
La dépense publique est-elle plus efficace que la dépense privée ?
L. C. : Sur des besoins ponctuels très techniques, un ministère doit pouvoir recourir au privé, mais il ne faut jamais oublier qu’il y a une grande différence entre l’acteur public et l’acteur privé : le premier est constitué pour servir l’intérêt général, le second pour être rentable – et ce n’est pas neutre sur le résultat. C’est même pour cela qu’on a créé des services publics !
Je conteste la présomption d’efficacité des entreprises privées. Elle a conduit à importer dans l’administration des méthodes de management contestables. Le fameux « new public management » a ainsi fait exploser les activités de reporting dans les hôpitaux : au lieu d’être devant leurs patients, les soignants passent des heures à remplir des tableaux. Dans de nombreux cas, la gestion publique fonctionne d’ailleurs mieux que la gestion privée : en matière de santé, les Américains ont dépensé, en 2022, 12 500 dollars [11 200 euros] par an et par habitant, soit près de deux fois plus qu’un Français (6 600 dollars, soit 5 900 euros), et ce, pour un résultat sanitaire nettement plus mauvais.
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L. D. : Sur ce sujet, la comparaison avec les Etats-Unis ne joue vraiment pas en leur faveur, c’est vrai. Mais face aux enjeux colossaux qui s’annoncent, on ne pourra pas s’appuyer uniquement sur la dépense publique. La mobilisation de la dépense privée peut avoir des effets de levier, par des incitations, par exemple. Il ne faut ni enjoliver le recours au privé ni le diaboliser. Il est souvent plus intelligent d’externaliser certaines tâches très techniques.
Dans le cas de la transition environnementale, où les besoins sont énormes, le privé doit être impliqué : ce sont des concessions privées qui ont permis d’équiper le pays de plus de 150 000 bornes de recharge électrique pour les véhicules et d’atteindre les objectifs que nous nous étions fixés.
L’enjeu n’est pas tant le statut des opérateurs finaux – public ou privé – que la responsabilité de l’Etat dans le pilotage de l’ensemble : c’est à lui qu’il revient d’organiser les mesures. Les Australiens ont ainsi mobilisé de nombreuses données sur le vieillissement, la dépendance de la population et la chronicité des maladies, et leurs modèles sont capables de prédire combien de personnes souffriront du diabète dans vingt ans et combien coûteront les soins. En France, on a tellement fragmenté la responsabilité sur ces sujets que personne n’a de vision globale. Dans le cas des concessions d’autoroutes, l’Etat doit, par exemple, imposer des critères précis au moment du renouvellement des contrats.
Faut-il revoir le périmètre de l’Etat ?
L. D. : L’Etat-providence s’est étendu à de très nombreux aspects de nos vies, mais nous ne nous interrogeons jamais vraiment sur son périmètre, alors que nous devons faire face à des défis énormes – démographiques et environnementaux, notamment.
L. C. : Le périmètre de l’Etat peut être revu à la hausse !
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L. D. : Pourquoi pas. L’important, c’est de se poser des questions plutôt que de subir et de laisser filer des dépenses. Dans les années 1990, la Suède était au pied du mur – chômage, inflation, dette. Une commission a tracé un chemin en définissant les secteurs où l’Etat devait être fort et en réévaluant les niveaux d’indemnité en matière d’assurance sociale. Après quelques années politiquement difficiles, la Suède a rejoint, aux côtés du Danemark ou de la Finlande, la liste des pays qui sont aujourd’hui cités en exemple…
L. C. : Nous partageons le souhait d’avoir collectivement une grande discussion sur l’efficacité de la dépense publique et sur son périmètre, mais je ne soutiens pas cette solution qui passe par la réduction concomitante des prestations sociales et des prélèvements obligatoires. Nous sommes en désaccord total sur ce point.
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