18 mars 2025 | https://info.mediapart.fr/optiext/optiextension.dll?ID=JbaJcFOC7HNej4yjWv3GnGO2hq0VmTTrBOIMHh2PEUAnGbrZQKlCa9nE4hU0wB8MFH%2B6zu7UkeY7oxy717VEUT1iObSRU

Par Lucie Delaporte

La proposition de loi portée par la droite sénatoriale et qui visait à « assouplir » les objectifs jugés trop contraignants du « ZAN » a été adoptée à une écrasante majorité, y compris les communistes. Les Écologistes dénoncent un « permis de bétonniser ».

Que restera-t-il du « zéro artificialisation » édicté dans la loi « climat et résilience » de 2021 ? Quatre ans après l’adoption de ce texte qui vise à réduire de moitié d’ici à 2030 le rythme d’artificialisation des sols pour parvenir au « zéro artificialisation nette » (ZAN) en 2050, le Sénat vient de procéder à ce qui ressemble bien à son dépeçage en règle.

La proposition de loi adoptée en première relecture au Sénat, mardi 18 mars, à une écrasante majorité (277 voix pour, 17 contre) attaque en effet les principaux piliers de la loi.

Moins de deux ans après une proposition de loi du Sénat qui assouplissait déjà le ZAN, les sénateurs ont voulu planter un nouveau clou dans le cercueil d’une mesure qu’ils jugent irréalisable, en particulier dans la ruralité.

Coécrit par les sénateurs Guislain Cambier (Union centriste) et Jean-Baptiste Blanc (Les Républicains – LR), le texte entend répondre aux inquiétudes des élus locaux face à la mise en œuvre effective de la sobriété foncière dans leurs collectivités. « Nous avons fait le constat clair d’une mise en œuvre impossible des objectifs fixés », a justifié pour soutenir le texte le sénateur LR Jean-Marc Boyer.

Guislain Cambier au Sénat, le 18 mars 2025 © Photo Assemblée nationale

Contre l’avis du gouvernement, qui proposait de décaler l’objectif de baisse de moitié de l’artificialisation de 2030 à 2034, la droite sénatoriale a concrètement fait sauter tout objectif intermédiaire coercitif et l’a remplacé par une « trajectoire nationale de sobriété foncière » sur une base contractuelle, à la main des régions. En clair, si une région ne veut baisser que de 15 % son rythme d’artificialisation, au lieu des 50 % initialement prévus par la loi, elle aura tout loisir de le faire.

« Un permis de bétonniser », selon le groupe écologiste, qui s’est retrouvé un peu seul dans l’hémicycle contre ce texte soutenu à gauche par le groupe communiste au nom de la « confiance redonnée aux élus ». Les socialistes qui, par la voix du sénateur Christian Redon-Sarrazy, ont regretté une proposition de loi « irresponsable »qui consiste à « nier la réalité du changement climatique et notre retard pour y faire face », se sont finalement abstenus.

Pour modérer les ardeurs de la droite sénatoriale à détricoter complètement le ZAN, le gouvernement avait annoncé qu’il était prêt à beaucoup de concessions, à condition de garder un objectif intermédiaire. Il avait par exemple accepté le principe de maintenir une comptabilité en « Enaf » (espaces naturels, agricoles et forestiers) moins précise que la comptabilité qui devait être mise en œuvre à partir de 2031. « C’est un assouplissement important du ZAN », avait fait remarquer le ministre de l’aménagement du territoire François Rebsamen en guise de bonne volonté.

Étalement urbain hors de contrôle

La droite sénatoriale a fait voter une impressionnante liste de projets qui ne seront plus décomptés dans l’artificialisation des sols. Ainsi des implantations industrielles et des infrastructures permettant leur raccordement électrique, des logements sociaux dans les communes qui ne respectent pas la loi « solidarité et de renouvellement urbain » (SRU)– qui impose 25 % de logements sociaux –, des implantations d’énergies renouvelables, des constructions nécessaires aux services d’eau et d’assainissement…

« Et même les lycées ! », s’est indigné le sénateur écologiste Ronan Dantec, qui a dénoncé « une loi de posture et de surenchère » qui donne une « prime aux mauvais élèves », alors que les collectivités, dans leur grande majorité, ont déjà intégré le ZAN dans leurs documents d’urbanisme.

Le groupe écologiste a insisté sur les contradictions d’une droite qui s’est présentée ces derniers mois comme la grande défenseuse des agriculteurs et qui pourtant propose un texte qui fait sauter toutes les protections des terres agricoles, au risque de remettre en cause la souveraineté alimentaire de la France.À lire aussiArtificialisation des sols : « Il faut inventer d’autres modèles »Autour de la ville, Poitiers pousse à la sobriété foncière

Chaque année, la France artificialise entre de 20 000 et 30 000 hectares d’espaces naturels ou de terres agricoles, bien plus que ses voisins européens. Un rythme par ailleurs complètement décorrélé de la démographie et essentiellement lié à un étalement urbain hors de contrôle.

En 2021, la loi « climat et résilience » avait rappelé que les sols jouent non seulement un rôle central dans le stockage du CO₂ mais que l’étalement urbain est aussi une des causes principales de l’effondrement de la biodiversité. Alors que la France a connu cet automne une terrible série d’inondations, préserver des espaces naturels est aussi un des meilleurs moyens de lutter contre ces catastrophes dont le rythme et l’ampleur vont s’aggraver dans les années à venir.

Officiellement, la droite majoritaire continue de défendre l’objectif de parvenir au « zéro artificialisation » pour répondre à ces incontournables enjeux environnementaux, mais… en 2050. Et mise jusque-là sur la responsabilité des élus. Difficile à suivre quand un des candidats déclarés de la droite à la prochaine élection présidentielle, Laurent Wauquiez, a déjà fait savoir qu’il ne respecterait jamais le principe du ZAN…

« Merci d’avoir ébréché l’étouffoir de la norme qui asphyxie le pays », s’est réjoui l’un des auteurs du texte Guislain Cambier, satisfait de voir l’hémicycle défendre « le contrat plutôt que le contrôle ».

L’Assemblée nationale examinera le texte au mois de juin. À gauche, beaucoup espèrent que les députés redonneront un peu de consistance à l’objectif de sortir de la bétonnisation à tout-va porté par la loi de 2021.

Sobriété foncière : le Sénat affaiblit à nouveau le ZAN

Le Sénat a adopté la proposition de loi Trace qui assouplit l’objectif du zéro artificialisation nette (ZAN) en 2050 et souhaite redonner la main aux élus locaux. Pourtant, des Régions ont déjà modifié leur document de planification et d’urbanisme.

Décryptage  |  Aménagement  |  18.03.2025  https://www.actu-environnement.com/ae/news/proposition-loi-trace-senat-adoption-zan-sobriete-fonciere-associations-scot-institut-transition-fonciere-45808.php4

|  R. Boughriet

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© FrancoisLe Sénat supprime l’objectif de réduction de moitié de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers d’ici à 2031, par rapport à la décennie 2011-2021.

Malgré une première loi d’assouplissement votée en juillet 2023, les sénateurs ont voté solennellement, ce mardi 18 mars 2025, la proposition de loi dite Trace (1) , qui vise à instaurer une trajectoire de réduction de l’artificialisation des sols concertée avec les élus locaux. Ils ont adopté ce texte par 260 voix pour et 17 contre (sur 339 votants). Le 13 mars, réunis en séance publique, ils avaient achevé l’examen de ce texte, après l’avoir amendé. À l’initiative du sénateur centriste Guislain Cambier (Nord) et du sénateur Les Républicains Jean-Baptiste Blanc (Vaucluse), cette proposition de loi (PPL) se veut « pragmatique » pour les élus locaux et s’engage à ne pas remettre en cause l’objectif final de zéro artificialisation nette (ZAN) en 2050.

« Cette PPL, fort attendue, fort discutée, vise surtout à donner la main aux territoires pour décider de leur propre trajectoire, et nous confirmons une nouvelle fois notre volonté d’aller vers la sobriété foncière et donc cette atteinte du zéro artificialisation nette en 2050. Il n’est pas question de déroger à cela ! » défend la sénatrice centriste Amel Gacquerre (Pas-de-Calais), rapporteure de ce texte, aux côtés du sénateur Jean-Marc Boyer (Les Républicains, Puy-de-Dôme).

Un objectif intermédiaire en 2034 fixé par les Régions elles-mêmes

Pour autant, la proposition de loi Trace allège la première période décennale d’efforts de sobriété foncière fixée dans la loi Climat et résilience du 22 août 2021 et dans la loi ZAN du 20 juillet 2023. Le Sénat supprime finalement l’objectif de réduction de moitié de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (Enaf) d’ici à 2031, par rapport à la décennie 2011-2021. Toutefois, en séance publique, les sénateurs ont introduit un point d’étape sur l’application du ZAN, à l’horizon 2034, en permettant aux Régions de fixer elles-mêmes leur objectif de réduction de consommation d’Enaf, pour la période 2024-2034. Cet objectif devra « être crédible », assure Amel Gacquerre, auteure de l’amendement. « C‘est-à-dire qu’on ne compte pas fixer – 20 % (en 2034) et –80 % en 2048 par exemple. Nous avons bien entendu la crainte de voir une avancée à plusieurs vitesses dans les régions sur cet objectif ZAN. »

En même temps, la proposition de loi renforce le poids des élus locaux dans les conférences régionales de gouvernance de la sobriété foncière et leur « donne le pouvoir de contraindre la Région » à reconsidérer ses objectifs de réduction de l’artificialisation. Un deuxième jalon entre 2034 et 2050 est par ailleurs prévu dans la proposition de loi, « donc il y a bien une trajectoire crédible qui sera fixée », estime la rapporteure.

À noter :  les sénateurs ont rejeté un amendement du Gouvernement qui proposait de rétablir l’objectif intermédiaire d’une artificialisation réduite de moitié, mais en le repoussant de trois années, à 2034.

Report des échéances de modification des documents d’urbanisme

Le Sénat reporte également les délais de mise à jour des documents d’urbanisme. Il repousse, dans l’Hexagone, la date butoir de modification des schémas régionaux d’aménagement (Sraddet) jusqu’à août 2027, puis celle des schémas de cohérence territoriale (Scot) à août 2028 et celle des plans locaux d’urbanisme (PLU) et des cartes communales à août 2029. En séance publique, un amendement, défendu par le sénateur centriste Paul Toussaint Parigi (Haute-Corse) vise aussi à prendre en compte les spécificités des territoires de Corse et ultramarins, afin de leur laisser plus de souplesse dans la rédaction des documents d’urbanisme. La PPL reporte donc à août 2028, au plus tard, l’entrée en vigueur des schémas d’aménagement régional (SAR) en Outre-mer et du plan d’aménagement et de développement durable de la Corse (Padduc). Et l’entrée en vigueur, dans ces territoires, des Scot et des PLU(i) ou cartes communales est repoussée respectivement à 2029 et 2030.“ Cette PPL, fort attendue, fort discutée, vise surtout à donner la main aux territoires pour décider de leur propre trajectoire ”Amel Gacquerre, sénatrice, rapporteure du PPL

Pourtant, six Régions ont déjà validé leurs documents d’aménagement régionaux : les Hauts-de-France, la Normandie, la Bretagne, l’Île-de-France, la Nouvelle-Aquitaine, la Bourgogne-Franche-Comté. « Les élus locaux ont déjà intégré la trajectoire de sobriété foncière dans 5 % des Scot, 40 % sont en cours de révision, tandis que 24 % de territoires complémentaires sont en négociations politiques et 28 % des PLU/PLU(i) font l’objet d’une révision pour intégrer les objectifs de la loi. Toute nouvelle modification mettrait en grande difficulté la majorité des territoires qui ont déjà intégré la trajectoire de sobriété foncière ou sont en cours de le faire », critiquent la Fédération nationale des Scot, la Fédération des parcs naturels régionaux et l’Institut de la transition foncière. Ces derniers craignent aussi le risque de fragiliser juridiquement les documents d’urbanisme, « ouvrant la porte à la multiplication des contentieux ».

De son côté, la sénatrice Amel Gacquerre assure que le texte n’impose pas aux Régions de recommencer leur Sraddet, « sauf si elles le souhaitent ». En outre, proposé par la Fédération des Scot, un amendement présenté le sénateur Christian Redon-Sarrazy (Haute-Vienne, groupe Socialiste, Écologiste et Républicain) ajoute que les documents régionaux tiendront compte des schémas de cohérence territoriale interrégionaux.

Un droit à construire supplémentaire

Autre mesure votée contre l’avis du Gouvernement : les sénateurs légalisent la circulaire du 31 janvier 2024 prise par Christophe Béchu, ancien ministre de la Transition écologique, qui prévoyait un droit au dépassement de 20 % des enveloppes foncières théoriques. Un amendement du rapporteur Jean-Marc Boyer adopté vise à sécuriser juridiquement cette circulaire. Il prévoit également que, pour prendre en compte des situations ou des besoins particuliers, le dépassement pourra être plus important. Dans ce cas, l’accord du préfet sera alors requis. Du côté des associations environnementales, la Fondation pour la nature et l’homme (FNH), la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO), France Nature Environnement (FNE), Notre Affaire à tous et Terre de liens fustigent cette mesure qui « ouvre la porte à une artificialisation plus importante que prévue ».

Pour encourager la requalification des friches, y compris les bâtiments agricoles amiantés laissés à l’abandon, deux amendements défendus par la sénatrice de la Loire Cécile Cukierman (Communiste, Républicain, Communiste et Écologiste – Kanaky) et du sénateur centriste Yves Bleunven (Morbihan) proposent qu’un droit à construire supplémentaire soit accordé aux collectivités, avec un prorata de 0,5 hectare à bâtir pour chaque hectare requalifié. Néanmoins, cette mesure « risque de créer un effet d’aubaine et d’encourager à une artificialisation additionnelle », alertent aussi les associations.

Plusieurs projets exclus du calcul de l’artificialisation

Le Sénat propose également d’exempter un certain nombre d’infrastructures du décompte de l’artificialisation des sols, jusqu’en 2036. Cette exemption concerne les implantations industrielles et leurs raccordements au réseau électrique ; les infrastructures de production d’énergie renouvelable ; ainsi que les constructions de logement social dans les communes carencées au titre de la loi SRU. Auxquels ont été ajoutées en séance publique, contre l’avis du Gouvernement, les infrastructures liées aux réseaux publics d’eau et d’assainissement et les opérations de construction ou d’extension de postes électriques de tension supérieure ou égale à 63 kilovolts. Idem pour les projets réalisés au sein de zones d’aménagement concerté (ZAC), de grandes opérations d’urbanisme (GOU), mais aussi d’opérations d’intérêt national (OIN) décidées avant le 22 août 2021. Toutes ces exemptions « sont ciblées et temporaires », précise Amel Gacquerre.

Par ailleurs, les sénateurs confirment la sortie des décomptes locaux et régionaux de consommation d’Enaf des projets d’envergure nationale et européenne (Pene), et non plus leur mutualisation. La proposition de loi permet aussi que certains aménagements connexes aux Pene (logements, infrastructures de raccordement…) puissent également bénéficier de cette qualification. « Il apparaît pleinement justifié de sortir ces aménagements connexes aux projets d’envergure nationale et européenne du quota d’artificialisation des communes et groupements de communes d’implantation, pour les imputer sur le quota national mis en place par la loi ZAN », explique le sénateur centriste Franck Menonville (Meuse) dans son amendement.

En séance publique, contre l’avis du Gouvernement, les sénateurs proposent aussi d’inclure les bâtiments scolaires du second degré et de l’enseignement technique dans la liste des projets d’envergure régionale. S’y ajoutent les plateformes de recyclage et de valorisation des déchets inertes qui sont considérées comme des projets d’envergure régionale ou d’intérêt intercommunal. Cet amendement défendu par Cécile Cukierman a été proposé par la Fédération nationale des travaux publics.

En outre, la proposition de loi prévoit de faciliter la mise en œuvre de la mutualisation de la garantie de développement communal d’un hectare au sein de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

Expérimenter des diagnostics sur la qualité des sols

Enfin, parmi les dispositions qui bénéficient du soutien du Gouvernement : la PPL pérennise la mesure de l’artificialisation par le décompte de la consommation d’Enaf, comme c’est actuellement le cas jusqu’en 2031. « Le décompte du ZAN en Enaf est connu et compris par les élus locaux et facilite le suivi de la consommation foncière »,souligne Jean-Marc Boyer.  Or, « la seule consommation d’Enaf constitue une approximation de la réalité des sols. Après 2031, il était question d’évaluer les fonctions des sols et leur dégradation », rappelle Jean Guiony, président de l’Institut de la transition foncière. D’autant qu’un diagnostic de qualité des sols permettra de respecter le projet de directive sur la surveillance des sols, en phase de trilogue sur le plan européen.

« En aucun cas, on ne met un mouchoir sur cette question de qualité des sol ! »répond Amel Gacquerre. C’est d’ailleurs le sens des amendements adoptés, en séance publique, et défendus par la sénatrice socialiste Nicole Bonnefoy (Charente) et la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat. Leur amendement ouvre la possibilité, aux collectivités du bloc communal qui le souhaitent, d’expérimenter en amont de l’élaboration ou de la révision de leurs documents d’urbanisme la réalisation d’un diagnostic relatif à la qualité et à la santé des sols du ressort territorial couvert par le document d’urbanisme. L’expérimentation sera d’une durée de cinq ans à compter de la promulgation de la loi. Ce diagnostic sera établi selon une méthode et des indicateurs définis par un arrêté conjoint des ministres chargés de l’Urbanisme et de l’Environnement.

Le Gouvernement a engagé la procédure accélérée sur cette proposition de loi qui devrait être examinée à l’Assemblée nationale avant l’été. « C’est une loi à contre-temps. La plupart des Régions ont déjà adopté ou sont sur le point d’adopter leur Sraddet en ayant intégré le – 50 %. Nous avons néanmoins l’espoir que cette loi ZAN 3 soit très largement revue, voire ne soit pas reprise par l’Assemblée nationale et, notamment, que l’objectif à dix ans, que le ministre de l’Aménagement des territoires, François Rebsamen, a défendu, et qui est la vraie priorité, soit préservé », appelle de ses vœux Ronan Dantec, sénateur écologiste de Loire-Atlantique.1. Consulter la proposition de loi Trace adoptée en séance publique par le Sénat
https://www.senat.fr/petite-loi-ameli/2024-2025/373.html

Rachida Boughriet, journaliste
Cheffe de rubrique bâtiment / aménagement