Loi d’orientation agricole : le Sénat donne des gages à l’agriculture intensive

La Chambre haute n’a pas hésité à donner satisfaction aux tenants d’une intensification de l’agriculture : suppression d’objectif pour la bio, entorses au ZAN et à la loi Littoral, dépénalisation sont au menu du projet de la loi d’orientation agricole.

Agroécologie  |  14.02.2025  https://www.actu-environnement.com/ae/news/loi-orientation-agricole-loa-adoption-senat-resume-agriculture-intensive-45598.php4#ntrack=cXVvdGlkaWVubmV8MzcxMg%3D%3D%5BNDExMDgz%5D

|  L. Radisson

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© X. BEGUET- PanoramaLa souveraineté alimentaire devient un objectif structurant des politiques publiques.

« Il s’agit d’un message de confiance adressé au monde agricole, dont l’activité sera libérée de normes et de contraintes devenues superflues, contradictoires ou excessivement lourdes, sans pour autant sacrifier à nos exigences de protection de la santé humaine, de protection de l’environnement, et de qualité des productions. » C’est ainsi que le ministre de l’Agriculture, Marc Fesneau, présentait le volet simplification du projet de loi d’orientation agricole lors de son dépôt à l’Assemblée nationale, en avril 2024.

Adopté en première lecture par les députés, le 28 mai 2024, le Sénat n’a achevé l’examen du texte que ce 12 février 2025, dissolution de l’Assemblée nationale et censure du gouvernement Barnier obligent. Celui-ci doit encore faire l’objet d’un vote solennel, le 18 février, avant d’être examiné en commission mixte paritaire (CMP). Dans quel état ressort-il de cette lecture ? La majorité sénatoriale, suivant bien souvent les rapporteurs Laurent Duplomb (LR – Haute-Loire) et Franck Menonville (UC – Meuse), est allée beaucoup plus loin que le Gouvernement dans la déréglementation. Pourtant, l’exécutif, depuis les déclarations de Gabriel Attal en janvier 2024 au pied des Pyrénées, avait déjà beaucoup cédé aux partisans d’une intensification de l’agriculture.

Non-régression de la souverainté alimentaire

Les premiers articles de la loi visent à faire de la souveraineté alimentaire un objectif structurant des politiques publiques. Ils prévoient que « la souveraineté alimentaire est un intérêt fondamental de la Nation » et, qu’à ce titre, « l’agriculture, la pêche et l’aquaculture sont d’intérêt général majeur ». Les sénateurs ont inscrit dans la loi un principe de non-régression de la souveraineté alimentaire selon lequel « la protection du potentiel agricole de la Nation ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ».

Le texte prévoit également que « les normes réglementaires en matière d’agriculture ne peuvent aller au‑delà des exigences minimales des normes européennes, sauf lorsqu’elles sont spécialement motivées et évaluées avant leur adoption, et dès lors qu’elles ne sont pas susceptibles d’engendrer une situation de concurrence déloyale ». Un « neutron législatif », selon le professeur de droit Arnaud Gossement. « Cette disposition ne produira aucun effet de droit (…). Elle comporte cependant un message politique malheureux : « C’est la faute de Bruxelles«  », explique le spécialiste du droit de l’environnement sur le réseau BlueSky.

Le projet du Gouvernement d’imposer aux porteurs de projets agricoles des stress tests climatiques destinés à évaluer leur viabilité au regard des évolutions induites par le changement climatique avait déjà été abandonné par les députés. Ne subsiste que l’objectif pour l’État de créer, au plus tard avant 2026, des diagnostics de « viabilité économique et de vivabilité des projets agricoles » qui seront mobilisés lors de la cession d’une exploitation et de l’installation d’un nouvel exploitant. Ces diagnostics « constituent des modules fournissant des informations (sic) » sur plusieurs points, dont la capacité d’adaptation à l’horizon 2050 au regard d’un stress test climatique, mais aussi de « l’utilisation efficace, économe et durable des ressources » et de « l’utilisation des produits phytopharmaceutiques ».“ Ce vote représente une provocation frontale envers les citoyens et citoyennes, ainsi qu’un déni de la transition écologique ”Agir pour l’environnement

Les sénateurs ont inscrit parmi les finalités des politiques agricoles le développement des réseaux d’irrigation, ainsi que le refus des interdictions de produits phytosanitaires sans solutions économiquement viables et techniquement efficaces, reprenant sur ce point une revendication forte de la FNSEA. Si l’objectif de surface agricole utile (SAU) cultivée en légumineuses de 10 % d’ici au 1^er janvier 2030 a été inscrit dans le texte, la commission des affaires économiques a en revanche supprimé l’objectif fixé à l’agriculture biologique d’atteindre 21 % de la SAU à cette même date. Une suppression qui fait bondir les associations de protection de l’environnement. Cela revient à « renverser vingt-cinq ans de politiques cohérentes et transpartisanes », s’indigne Agir pour l’environnement. « Venant juste après la tentative avortée du même Sénat pour supprimer l’Agence bio, ce vote représente une provocation frontale envers les citoyens et citoyennes, ainsi qu’un déni de la transition écologique », ajoute l’association.

Entorses au ZAN et à la loi Littoral

Les sénateurs ont par ailleurs voté une entorse à la loi Littoral, permettant la construction d’infrastructures agricoles en discontinuité de l’urbanisation dans les communes insulaires métropolitaines. En commission, ils ont également exclu les constructions nécessaires à l’activité agricole du décompte des terres artificialisées, dans le cadre de l’objectif Zéro artificialisation nette (ZAN). Un autre amendement dispense de recourir à un architecte pour les bâtiments agricoles.

La Chambre haute a également adopté une série d’amendements qui déchargent les agriculteurs et sylviculteurs d’un grand nombre de contraintes liées à la protection de l’environnement. Un nouvel article vise ainsi à reconnaître d’intérêt général et à « sécuriser juridiquement » les travaux forestiers, dès lors qu’ils respectent le code forestier et les documents de gestion ou autorisations de coupe ou de boisement. Cet article a été créé par un amendement centriste sur lequel le Gouvernement a donné un avis défavorable. « L’amendement n’est pas compatible avec le droit européen. La Pologne, qui avait tenté d’exclure la gestion forestière des obligations européennes en matière d’espèces protégées, a été condamnée par la Cour de justice de l’Union européenne », a justifié la ministre de l’Agriculture, Annie Genevard.

Les sénateurs ont également adopté une disposition qui exclut de la définition du défrichement les opérations portant sur les taillis à courte rotation de moins de quarante ans, contre trente ans jusque-là. Un amendement adopté en commission reprend par ailleurs les dispositions d’une proposition de loi déposée en 2022 qui visait à « adapter les zones de non-traitement aux réalités territoriales et à y créer des zones végétalisées ». C’est-à-dire à mettre à la charge des aménageurs la création d’un espace de transition non végétalisé en cas de construction ou d’aménagement situé en limite d’un espace agricole, plutôt que d’interdire aux agriculteurs l’épandage de pesticides sur les bordures des champs.

Haies : substituer la logique punitive par une logique incitative

En commission, les sénateurs ont entièrement réécrit l’article 14 du projet de loi qui visait à adapter le cadre juridique applicable à la gestion des haies. L’amendement, présenté par les rapporteurs Laurent Duplomb et Franck Menonville, donne une nouvelle définition de la haie et exclut de ce cadre juridique les alignements d’arbres sans strate arbustive, les haies implantées en bordure de bâtiment ou sur une place, ainsi que les chemins ruraux. L’article prévoit que les travaux usuels sur la haie ne sont pas assimilés à sa destruction. En font partie les interventions sur les haies situées à proximité des infrastructures linéaires. Les préfets sont chargés d’établir une liste des pratiques locales usuelles présumées répondre de manière constante à la notion de travaux d’entretien usuels de la haie.

Cet article reprend le régime de déclaration et d’autorisation uniques préalables prévu par le Gouvernement en cas de projet de destruction de haies. Les règles de procédure applicables à l’autorisation unique se substituent aux règles de procédure prévues par d’autres législations : dérogations Espèces protégées, évaluation des incidences Natura 2000, etc. En lieu et place d’une compensation écologique uniforme pour toute destruction de haies, le texte prévoit désormais que le préfet fixe un coefficient de compensation en fonction de « la densité de haie dans le département, de la dynamique historique de destruction ou de progression du linéaire de haie et de la valeur écologique des haies détruites ».

La commission des affaires économiques a abaissé de façon drastique les sanctions pénales encourues en cas de non-respect de ces procédures pour les porter à seulement 150 ou 450 euros, selon les cas. L’article prévoit toutefois que le préfet fixe une date d’interdiction de la taille des haies et mette à disposition du public, à titre informatif, une cartographie régulièrement mise à jour des protections législatives ou réglementaires applicables aux haies. Cette cartographie devra être réalisée dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi.

Les sénateurs ont également introduit dans le texte la proposition de loi en faveur de la gestion durable des haies, qu’ils avaient adoptée le 30 janvier dernier, mais dans sa version issue de la commission des affaires économiques et en tenant compte des seuls amendements sur lesquels cette dernière avait émis un avis favorable en séance. « Cette proposition de loi poursuit l’objectif de changer de regard sur la haie, en substituant à la logique punitive qui prévalait jusqu’ici (…) une logique incitative, pour qu’en somme le « bâton » pénal cède place à la « carotte financière ». Elle ne crée aucune obligation, la démarche étant complètement volontaire, mais permet de remettre pour chaque exploitant des motivations économiques palpables (…) », indique l’exposé de l’amendement présenté par Bernard Buis (RDPI – Drôme) et ses collègues.

Loups : tirs de défense pour protéger les troupeaux bovins

Façon boîte à outils, le texte contient des dispositions diverses, présentées de façon non structurée, qui vont d’un assouplissement de la législation sur les installations classées (ICPE) aux étangs piscicoles, en passant par les tirs de défense contre les loups.

En séance, les sénateurs ont ainsi introduit un nouvel article qui soumet à simple déclaration au titre de la législation sur l’eau (Iota) les travaux de retenues collinaires de moins de 75 000 mètres cubes d’eau. Ils ont par ailleurs prévu que les études d’impact des projets d’ouvrages de production et de stockage d’électricité intègrent désormais un repérage des établissements d’élevage situés à proximité. Les modalités d’application de ces dispositions feront l’objet d’un décret en Conseil d’État.

Fin du transfert obligatoire des compétences eau et assainissement

Les sénateurs ont adopté un amendement centriste qui met un terme à l’obligation de transfert des compétences « eau » et « assainissement » des communes vers les communautés de communes, qui devait intervenir au 1er janvier 2026. L’amendement reprend le dispositif voté le 17 octobre 2024 par le Sénat lors de l’adoption de la proposition de loi visant à assouplir la gestion de ces compétences.

L’article 15 du projet de loi vise à accélérer les décisions judiciaires en cas de contentieux contre des projets d’ouvrage hydraulique agricole et d’installations d’élevage, en réduisant notamment le délai pour déposer un référé-suspension, en présumant le caractère d’urgence et en limitant à un mois le délai du juge des référés pour statuer. Il facilite également la régularisation des décisions comportant certains vices en limitant la portée des annulations. Les sénateurs ont prévu que ces dispositions s’appliqueront aux décisions administratives prises à compter du 1^er septembre 2025.

Quant à l’article 16 qui prévoit des assouplissements de la réglementation des installations classées et de la responsabilité pénale des propriétaires de chiens de troupeaux, le Palais du Luxembourg a donné son feu vert à un amendement du Gouvernement qui autorise les tirs de défense pour protéger certains troupeaux bovins, asins et équins de la prédation du loup, sous réserve de l’engagement de démarches de réduction de la vulnérabilité.

L’article 17, qui prévoit des assouplissement de la législation sur les ICPE et sur l’eau pour les sous-produits lainiers et l’aquaculture, a été complétée en commission pour faciliter les autorisations de mise sur le marché de matières fertilisantes issues des produits lainiers. Des amendements, introduits également en commission, inscrivent la définition des étangs piscicoles dans le code de l’environnement et reconnaissent les services écosystémiques qu’ils fournissent, justifiant un soutien spécifique qui devra être précisé par arrêté ministériel.

Dépénalisation et bonne foi présumée

Quant à la dépénalisation de certaines infractions, les sénateurs sont allés, là aussi, plus loin que le Gouvernement en ne se limitant pas à une dépénalisation de certaines atteintes au patrimoine naturel, mais en l’élargissant aux installations classées (ICPE) ainsi qu’aux travaux relevant de la loi sur l’eau (Iota).

À l’Assemblée, les députés avaient introduit un article selon lequel, lors d’un contrôle opéré dans une exploitation agricole, la bonne foi de l’exploitant était présumée. La commission des affaires économiques du Sénat a ajouté des dispositions selon lesquelles les procédures alternatives aux poursuites pénales doivent être préférées et l’exploitation agricole ne pas être sanctionnée « lorsqu’il est constaté un manquement reposant sur une norme qui entre en contradiction avec une autre norme ».

« Tout ce projet de loi va dans le même sens : une mauvaise réponse à une bonne question, celle du désarroi de nombreux agriculteurs dont les vrais problèmes ne sont pas réglés ici », estime Arnaud Gossement. Reste à voir ce que les membres de la commission mixte paritaire vont décider du texte.

Laurent Radisson, journaliste
Rédacteur en Chef de Droit de l’Environnement