Le fantasme de l’absentéisme des fonctionnaires, une lubie macroniste de plus 

La propagande néolibérale dénonce un absentéisme injustifié et abusif des fonctionnaires, et reporte la faute sur les individus en mettant sous le tapis la responsabilité des politiques publiques menées depuis quarante ans. L’urgence impliquerait d’agir pour pénaliser les fonctionnaires qui « abuseraient » des arrêts maladie. Sauf qu’une lecture minutieuse du rapport de l’Inspection générale des finances et des affaires sociales révèle les incohérences (pour ne pas dire les mensonges) de la propagande gouvernementale. Analyse.

Graphe Économie

publié le 14/01/2025 https://elucid.media/analyse-graphique/le-fantasme-de-l-absenteisme-des-fonctionnaires-une-lubie-macroniste-de-plus

Par Alexandra Buste, Xavier Lalbin

« En 10 ans, le nombre de jours d’absence a augmenté de 80 % dans la fonction publique. Il est urgent d’agir. […] Lutter contre l’absentéisme dans la fonction publique est une urgence absolue ». Ces propos ont été tenus par Guillaume Kasbarian, ex-ministre de la Fonction publique, dans une interview donnée le 27 octobre 2024 au journal Le Figaro.

La rhétorique alarmiste utilisée par l’ex-ministre ne doit sûrement rien au hasard, avec une formulation qui suggère un absentéisme injustifié et abusif et qui reporte la faute sur les épaules de l’individu en mettant sous le tapis la responsabilité des politiques publiques (réduction des budgets, aggravation des conditions de travail, salaires, etc.). Pour l’ex-ministre Kasbarian, l’urgence de la situation entérinait de fait la décision de prendre deux mesures drastiques : deux jours de carence supplémentaires et 10 % d’indemnisation en moins en cas d’absence pour maladie.

Les chiffres qui motivaient ces décisions venaient du rapport de l’Inspection générale des finances et des affaires sociales (IGF-IGAS) sur les arrêts maladie des fonctionnaires. En 2022, il relevait 14,5 jours d’absence maladie par salarié dans la fonction publique contre 11,7 jours dans le privé – des chiffres en augmentation par rapport à la période pré-Covid avec un « coût des absences pour raison de santé […] évalué à 15 Md€ en 2022 ».

Une lecture plus minutieuse permet de relever deux incohérences dans l’utilisation des données par l’ex-ministre. D’une part, le producteur des données explique que la comparaison pré-Covid et post-Covid est impossible car il n’y a pas de chiffres… c’est pourtant ce qu’a fait Guillaume Kasbarian. D’autre part, le rapport est beaucoup plus nuancé et explique clairement les causes des différences d’absences pour maladies dans le public et le privé. Et « révélations » : ces absences ne sont ni injustifiées ni abusives…

Les effets de structure des emplois expliquent plus de la moitié de l’écart d’absentéisme entre le privé et la fonction publique territoriale et 95 % des écarts du privé vis-à-vis des autres versants de la fonction publique. Les travailleurs du public présentent des caractéristiques différentes du privé (âge, sexe, état de santé, type de contrat, catégorie socio-professionnelle, diplôme, etc.) ou encore une plus forte exposition à la maladie. Le chiffrage et la pertinence des économies brandis par le ministre sont ainsi largement pondérés par les commentaires des rédacteurs.

En bref et en clair, hormis pour la fonction publique territoriale, à caractéristiques identiques, il n’y a pas d’écart public/privé. Et en ce qui concerne la territoriale, les rapporteurs font remarquer d’une part que la population est la plus âgée des différentes branches, et d’autre part qu’ils manquent de données pour conclure. Sans oublier une pénibilité du travail importante dans le secteur public où les politiques de prévention sont singulièrement lacunaires…

Des décisions arbitraires injustifiables basées sur des données non comparables

L’ex-ministre de la Fonction publique avait entamé une chasse aux arrêts maladie supposément excessifs avec deux mesures phares : augmenter le nombre de jours de carence et diminuer de 10 % le taux de remplacement de la rémunération des agents en arrêts de courte durée.

Ces idées, il les avait opportunément piochées dans le rapport « Revue de dépenses relative à la réduction des absences dans la fonction publique » de l’Inspection générale des Finances et de l’Inspection générale des affaires sociales. Un rapport initialement commandé par l’ex-Premier ministre Gabriel Attal, et dont les objectifs étaient inscrits dans la lettre de mission. Il s’agissait de :

« Valoriser le coût des jours non travaillés et mettre en évidence les tendances et les variations significatives au sein et entre les différents versants et métiers de la fonction publique, en comparant notamment les années antérieures et postérieures à la crise sanitaire. […]

Identifier la contribution respective des principales causes de ces absences et formuler des recommandations pour en réduire à la fois l’impact et l’occurrence. Les actions permettant de renforcer le contrôle et la maîtrise des arrêts maladie de courte durée feront l’objet d’une analyse plus particulièrement approfondie. […]

Identifier d’éventuelles bonnes pratiques en matière de gestion, et de réduction de l’absentéisme dans des structures non administratives, notamment dans les entreprises. »

Pour que les Inspecteurs comprennent la demande sans ambiguïté, l’ex-Premier ministre avait mis noir sur blanc sa demande : « La mission s’inscrira dans un objectif clair d’identification d’économies et de gain de productivité chiffrés et réalisables. Elle présentera des propositions permettant de réduire les absences… Les propositions s’attacheront à présenter des leviers opérationnels susceptibles d’être rapidement développés ». Impossible dans ces conditions de ne pas produire des économies chiffrées et réalisables rapidement.

Le rapport avait donc conclu à une augmentation, entre la période 2014-2019 et 2022, du nombre de jours d’absence pour raison de santé dans la fonction publique plus élevée que dans le privé. C’est même chiffré : pendant que le privé voit son absentéisme augmenter de 39 %, c’est à hauteur de +113 % chez les enseignants ou encore +73 % dans la fonction hospitalière. Le coût des absences est évalué à 15 milliards d’euros en 2022 et un retour sur les niveaux de la période 2014-2019 permettrait selon les auteurs des économies de 6 milliards d’euros.

Venaient ensuite les préconisations, l’instauration de 2 ou 3 jours de carence, pour des économies respectives de 175 millions d’euros et 290 millions d’euros, et la baisse du taux de remplacement de 10 % avec un gain potentiel de 900 millions d’euros. Mission accomplie. Ces conclusions, Guillaume Kasbarian les avait alors portées sur la place publique avec une justification choc : « En 10 ans, le nombre de jours d’absence a augmenté de 80 % dans la fonction publique. Il est urgent d’agir. […] Lutter contre l’absentéisme dans la fonction publique est une urgence absolue ».

Pourtant, il est impossible de savoir si les absences pour maladies ont augmenté de 80 % en 10 ans, que ce soit dans le public ou le privé. C’est une note méthodologique de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), producteur des données sur l’absentéisme, qui le précise dans tous ses rapports annuels de la fonction publique depuis 2022 : « Suite à la refonte de l’enquête Emploi, les résultats de l’année 2021 ne sont pas comparables à ceux des années précédentes ».

Les données sur la part d’absents et le nombre de jours d’absence entre 2014-2019 et 2021, 2022 ou 2023 ne sont donc pas comparables. En application de ces remarques, depuis 2022, la direction de la fonction publique s’abstient de toute comparaison des absences maladies pré 2020 et post 2021 dans ses rapports, alors qu’elle le faisait avant.

Cette note méthodologique a opportunément été oubliée dans le rapport de revue de dépenses remis au ministre et qui sert de base aux mesures d’économies annoncées. Si le document des inspecteurs des finances et des affaires sociales reprend bien la notion de rupture de série entre 2020 et 2021, elle occulte opportunément la partie « les résultats de l’année 2021 ne sont pas comparables à ceux des années précédentes ».

Il est difficile de croire que six inspecteurs et inspectrices faisant partie de la fine fleur de l’administration française aient « oublié » une partie des recommandations de l’administration productrice des données étudiées. Il est vrai que cette note méthodologique rend clairement impossible le remplissage d’au moins une des missions confiées par Gabriel Attal, à savoir la comparaison de l’absentéisme « les années antérieures et postérieures à la crise sanitaire ».

De ce fait, il devient difficile de chiffrer « la contribution respective des principales causes de ces absences et formuler des recommandations pour en réduire à la fois l’impact et l’occurrence » dans la mesure où la comparaison avec la période pré Covid n’est pas possible…

L’absentéisme pour raison de santé est équivalent entre public et privé

Seulement deux mois après la remise au ministre de la Revue de dépense des inspecteurs des affaires sociales et des finances, les statistiques officielles de 2023 sur l’absentéisme dans la fonction publique sont publiées par la direction générale de l’administration et de la fonction publique. Elles confirment les tendances de baisses généralisées des absences pour raison de santé avec les effets de la crise covid qui s’estompent. Ces baisses sont particulièrement marquées dans la fonction publique hospitalière et dans l’enseignement, signe d’un retour vers une certaine stabilité sur des niveaux plus bas.

La période pré-Covid, entre 2014 et 2019, fait apparaître une stabilité de l’absentéisme dans le temps avec des niveaux comparables en moyenne entre les secteurs privé et public, avec toutefois des disparités suivant les secteurs de l’administration publique. Les versants fonction publique hospitalière (FPH) et fonction publique territoriale (FPT) affichent des niveaux d’absentéisme similaires et plus élevés que la moyenne. À l’inverse, la fonction publique d’État (FPE), qui inclut les enseignants, présente des niveaux bien plus bas que la moyenne et notamment que le privé. Les enseignants sont même généralement, et en période « normale », les actifs ayant le moins souvent recours aux arrêts maladie et pour les durées les plus faibles.

Ces disparités s’expliquent par des structures et des conditions d’emplois différentes, comme le notait déjà le rapport sur la fonction publique en 2015 et repris notamment dans le rapport de 2021 :

« Ainsi, les absences pour raison de santé, en prenant en compte les absences supérieures à un an, sont plus importantes dans la fonction publique que dans le secteur privé, en partie en raison d’effets de structures (plus de femmes et âge plus élevé), mais pas exclusivement. La part des métiers les plus pénibles peut (sic) aussi contribuer à expliquer ces écarts individuels. En effet, les conditions de travail (contraintes physiques, horaires de travail atypiques, risques psychosociaux, etc.) conditionnent fortement les absences pour raison de santé. »

Ces remarques sont reprises à leur compte par les inspecteurs chargés de trouver des économies qui notent que la quasi-totalité des écarts d’absentéisme entre le privé et les fonctions publiques d’État et hospitalière sont expliqués par ces effets, ainsi qu’au moins la moitié des écarts dans la fonction publique territoriale : « Les caractéristiques des agents et de leurs emplois expliquent 95 % des écarts de taux d’absence avec le secteur privé pour la FPE et la FPH et 53 % pour la FPT ».

La revue des dépenses des inspecteurs, qui est censée justifier la reprise en main de l’absentéisme dans la fonction publique, va plus loin avec un état des lieux des principaux facteurs qui influencent l’absentéisme. Les caractéristiques des emplois occupés et des employeurs, de plus grandes expositions aux risques et une stabilité de l’emploi pèsent sur l’absentéisme.

Parmi les facteurs de premier ordre qui influencent la fréquence et la durée des absences pour maladies se trouvent les caractéristiques des salariés : il est relevé un plus grand taux d’absence pour les salariés plus âgés, les femmes, les agents appartenant à un foyer monoparental ou encore les salariés atteints par une maladie chronique. Les mécanismes socio-organisationnels et notamment les relations entre employeur et salarié ou des facteurs plus exogènes comme les épidémies saisonnières jouent aussi un rôle.

Les inspecteurs soulignent aussi les facteurs qui diminuent l’absentéisme, comme la présence de deux à trois fois plus de professions supérieures dans les effectifs de la fonction publique d’État que dans le secteur privé ou que dans les fonctions publiques hospitalières et territoriales.

Autre caractéristique qui fait baisser les absences pour maladie, le niveau de diplôme. La fonction publique d’État affiche plus d’agents diplômés que les autres secteurs avec près de huit agents sur dix détenteurs d’un diplôme de niveau supérieur ou égal à Bac+3. Un paramètre qui a tendance à faire monter l’absentéisme dans la fonction publique territoriale où, à l’inverse, près de huit agents sur dix sont de catégorie C, les deux tiers ayant au mieux le bac.

Globalement, la plus grande féminisation de la fonction publique (63 %), par rapport au secteur privé (46 %), tire vers le haut l’absentéisme. Autre facteur aggravant, l’âge moyen (44 ans) de trois ans plus élevé que dans le secteur privé (41 ans). La fonction publique territoriale est la plus pénalisée avec un âge moyen de 46 ans et plus de 40 % d’agents de plus de 50 ans. Sans compter des agents publics territoriaux et hospitaliers plus souvent atteints de maladie chronique ou membres d’une famille monoparentale que les salariés du privé.

Les écarts d’absentéisme public/privé sont donc pour l’essentiel justifiés autrement que par le recours abusif aux arrêts maladie par les fonctionnaires. Mais, pour faire bonne mesure, les inspecteurs ont comparé l’absentéisme dans la fonction publique hospitalière avec celui du secteur privé médico-social et sanitaire à structures d’emplois et de population équivalentes :

« Toutes choses égales par ailleurs, les individus exerçant une profession médicale (dans le privé et le public, ndlr) ont une probabilité accrue de 1,4 p.p. d’être absent pour maladie que les autres. La part expliquée de l’écart entre les taux d’absence dans la FPH (fonction publique hospitalière, ndlr) et le secteur privé ainsi recalculée atteint 94 %. »

Les conclusions sont ici aussi limpides. D’une part, le surcroît d’absentéisme dans les métiers de la santé par rapport à la moyenne se retrouve aussi dans le privé ; il est donc intrinsèque à la profession médicale. D’autre part, à métiers et démographies équivalents – âge, sexe, type de ménage, etc. – il n’y a pas de sur-absentéisme dans la fonction publique hospitalière par rapport au secteur privé médico-social et sanitaire.

Quant aux écarts inexpliqués dans la fonction territoriale, devant le manque de données, les auteurs n’ont pu réaliser la même analyse que pour les métiers de la santé. Mais les propres conclusions des inspecteurs devraient amener à la prudence sur la part d’absence inexpliquée :

« Une part de cet écart résiduel (ndlr dans la fonction publique territoriale essentiellement) pourrait être justifié par d’autres caractéristiques non retracées dans l’enquête. L’écart inexpliqué ne constitue donc pas stricto sensu une mesure de la marge de réduction de l’absentéisme dont disposeraient les employeurs publics de chaque versant. »

Le cabinet WTW, courtier en assurance pour les entreprises et collectivités, produit des rapports sur les absences pour raison de maladie (1) dans les collectivités territoriales et dans le secteur privé. Dans une étude sur « l’Absentéisme dans les collectivités territoriales » et « réalisé auprès de près de 11 000 collectivités employant 263 000 agents » pour l’année 2023, le cabinet relève une hausse du taux d’absentéisme de l’ordre 10 % (+0,5pp) entre 2020/2021 et 2022/2023 et d’une vingtaine de pour cent (+1pp) depuis 2017. Ce dernier chiffre est à comparer avec l’affirmation infondée du ministre d’une hausse de 80 % de l’absentéisme…

Les hausses relevées par le cabinet WTW sont comparables aux tendances que le même cabinet observe dans le secteur privé avec 25 % de hausse du taux d’absentéisme entre 2019 et 2023. Et aucune épidémie de fraude ou de fainéantise à l’horizon, c’est le vieillissement de la population et les effets de l’allongement des carrières sur la santé avec le recul de l’âge de la retraite sans véritable politique de prévention qui est en cause :

« Un taux d’absentéisme en plus forte croissance chez les plus de 50 ans. Dans un contexte d’allongement des carrières (réforme des retraites) et de vieillissement de la population, la mise en place de moyens de prévention est le levier à privilégier. Des actions concrètes en matière d’aménagement du temps de travail, des postes de travail, du parcours professionnel permettent de favoriser le maintien en activité des populations les plus seniors. » (WTW)

Une baisse de l’absentéisme dans la fonction publique en 2023

Le début de la crise Covid en 2020 a marqué une augmentation de l’ordre de 20 % à 25 % des absences pour maladie par rapport à la moyenne des années précédentes dans l’ensemble des secteurs. La crise Covid s’est poursuivie en 2021 et 2022 avec sans doute encore des effets en 2023, mais à partir de 2021, les niveaux d’absentéisme rapportés par la direction de la fonction publique (DGFAP) ne sont plus comparables aux années précédentes.

Le rapport 2024 sur l’état de la fonction publique relève que, en 2023, la part des employés absents pour raison de santé et le nombre moyen de jours d’absence retrouvent des niveaux globalement inférieurs ou égaux aux niveaux de 2021 pour chaque versant de la fonction publique ainsi que dans le privé. C’est l’année 2022 qui affiche le plus d’absences pour maladie de la période 2021-2023, un constat particulièrement marqué pour les fonctions publiques hospitalières, territoriales ainsi que les enseignants alors que le pic d’absence est beaucoup plus modeste dans la fonction publique d’État hors enseignant et dans le privé.

Les explications tiennent aux métiers et à la structure des différents secteurs. Le secteur de la santé a été en première ligne durant le Covid et les enseignants ont eux aussi été très exposés au Covid via les enfants. Dans la fonction publique territoriale, la part des plus de 50 ans (43 %), plus susceptible aux maladies, est particulièrement forte avec de plus une proportion élevée de métiers au contact du public (75 % de catégorie C vs 21 % dans la fonction publique d’État).

Selon les inspecteurs de la Revue des dépenses, le pic des absences dans la fonction publique en 2022 a représenté 15 milliards d’euros de dépenses. Un chiffre qui n’a pas dû manquer de faire saliver dans des ministères désespérément à la recherche de milliards d’euros qui ne soient pas déjà dans les poches des plus riches… D’autant plus que, alors que dans le secteur privé, les inspecteurs attribuent la hausse des absences pour maladies aux deux tiers à la crise Covid, ils ne peuvent se prononcer pour la fonction publique devant le manque de données.

Pourtant, compte tenu de l’évolution des absences sur la période 2021-2023 dans la fonction publique, de la forte exposition du secteur à la pandémie (en particulier les agents hospitaliers et les enseignants), d’un âge moyen plus élevé, d’une forte proportion de famille monoparentale et de personnes avec des maladies chroniques, il ne semble pas aberrant d’envisager que, comme dans le privé et peut-être plus, la hausse des absences pour maladies dans la fonction publique de 2022, et la baisse de 2023, sont largement liées aux évolutions de la pandémie.

Avec la fin de la crise Covid, un retour vers la normale semble se dessiner. Cependant, cette normalité doit dorénavant s’envisager avec un Covid devenu maladie « usuelle », qui vient s’ajouter aux classiques grippes, gastro, etc., avec ses éventuelles parts de complications. Il semble alors difficile de faire des comparaisons avec la période pré-Covid, aussi bien sur la fréquence de l’absentéisme que du taux ou du nombre de jours d’absence, d’autant plus que les données avant 2020 et après 2021 ne sont pas comparables à ce jour.

Des décisions arbitraires qui vont à l’encontre des préconisations des experts

Contrairement aux propos du ministre favorable à une coupe à la hache dans les avantages soi-disant indus de fonctionnaires « accros » à l’absentéisme, la Revue de dépense des inspecteurs sur laquelle il s’appuie est beaucoup plus nuancée. Pour les inspecteurs, « une politique de prévention plus volontariste et un accompagnement renforcé des parcours professionnels sont à déployer ». Il s’agit aussi de « faire appliquer, par tous les employeurs publics, les obligations qui leur incombent en matière de sécurité et santé au travail ».

Et pour finir : « La protection sociale complémentaire, qui se met en place dans la fonction publique, constitue également l’occasion d’améliorer l’accès des agents publics aux actions de prévention ».

Les inspecteurs ont par ailleurs noté qu’à la date de leur revue des dépenses, ils ne disposaient d’aucun chiffre pour valider une explosion des arrêts maladie dans la fonction publique versus le privé en 2023. Parmi toutes les nuances et pondérations qu’ont exprimées les inspecteurs, ils ont cependant omis de reprendre les propres études de la direction de la fonction publique (DGFAP) datant de 2015 qui montrent l’inefficacité des jours de carence pour réduire la durée des arrêts maladie, et donc les coûts pour le budget de l’État :

« Une étude menée sur le secteur privé a montré que la prise en charge par les organismes complémentaires d’un délai de carence n’accroît pas la probabilité pour les salariés indemnisés d’avoir un arrêt maladie dans l’année et contribue à réduire significativement la durée totale des arrêts maladie des salariés ayant plus de 5 ans d’ancienneté. Elle tendrait à montrer ainsi que la non-indemnisation du délai de carence ne serait probablement pas un instrument de régulation efficace des arrêts maladie. Elle note qu’« il existe cependant des marges de manœuvre importantes de réduction des arrêts maladie par les conditions de travail. »

Ces conclusions sont corroborées par d’autres études comme celle de l’Institut des politiques publiques (IPP) « Les jours de carence : moyen efficace de limiter les arrêts maladie ou vecteur de propagation des épidémies ». Avec un verdict clair :

« Les jours de carence limitent la prise d’arrêts maladie de courte durée […] engendre du présentéisme et contribue à la propagation de l’épidémie […] les risques d’abus et d’explosion du nombre de jours d’arrêts en cas de suppression des délais de carence demeurent limités. »

De son côté, le cercle de réflexion « Le Sens du Service public » relève que « l’instauration d’une journée de carence en 2018 n’a pas atteint l’objectif escompté et a provoqué un allongement de la durée des arrêts. C’est pourquoi la mise en place de deux jours supplémentaires constituera uniquement une perte de pouvoir d’achat et d’attractivité des métiers publics ». Un autre organisme d’État, la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), concluait déjà en 2015 que prendre en charge les jours de carence conduisait à réduire les arrêts pour maladie en réduisant l’incitation au présentéisme, source d’arrêts plus longs.

Finalement, les pistes d’économies identifiées par les inspecteurs comportent une mise en garde. Les leviers incitatifs possibles – 3 jours de carence et la réduction de 10 % du taux de remplacement de la rémunération – sont pondérés par « la mission souligne que les mesures proposées pour réduire l’absentéisme et qui reposent sur les leviers liés à la rémunération […] ont vocation à être appréhendées par les décideurs au regard des enjeux d’attractivité de la fonction publique, d’acceptabilité pour les agents publics et d’équité avec le secteur privé ».

Sans doute avaient-ils en tête que, dans le privé, les deux tiers des salariés voient leurs jours de carence et leur baisse de rémunération pendant la maladie pris en charge par les entreprises. Ou encore que le pouvoir d’achat du point d’indice des fonctionnaires a baissé de 30 % en 25 ans, avec par exemple des enseignants qui prennent leur retraite aujourd’hui avec un salaire hors prime exprimé en multiple du SMIC, équivalent à celui qu’ils avaient en débutant leur carrière…

Mais ces considérations n’ont manifestement pas effleuré le ministre Kasbarian. À croire qu’avec ses mesures inadaptées et ne reposant sur aucun chiffre, le ministre vise à la démotivation générale et à rebuter encore plus tous ceux qui souhaiteraient entrer dans la fonction publique…

Photo d’ouverture : Octavian Lazar – @Shutterstock