Simplifier la procédure judiciaire pour les infractions environnementales et reconfigurer la hiérarchie des sanctions pénales. Certaines de ces préconisations, contenues dans un rapport de mission, pourraient voir le jour prochainement.
Agroécologie | 12.12.2024 | L. Radisson
© S. Leitenberger – stock.adobe.comLes peines encourues peuvent sembler disproportionnées, à l’instar de celle santionnant la coupe d’un arbre dans une haie
« Alors que s’exprime au sein du monde agricole une forme de défiance envers les contrôles les concernant, l’objectif est de construire un cadre de confiance », expliquait Gabriel Attal dans la lettre de mission adressée le 8 février 2024, en pleine crise agricole, à quatre services d’inspections (1) . Le Premier ministre demandait aux hauts fonctionnaires une analyse en vue de « réviser l’organisation des contrôles conduits par les services de l’État (…), d’une part, et les échelles des peines, d’autre part ».
Remis au chef du Gouvernement en mai 2024, le rapport (2) n’a été publié que le 4 décembre 2024. Fortement médiatisé au moment où il a fuité, début novembre, en raison du décalage constaté par la mission entre le nombre de contrôles effectifs et le ressenti des agriculteurs, ce rapport émet cinq recommandations prioritaires. Outre l’instauration d’un contrôle administratif annuel maximal, acté par une circulaire en date du 4 novembre 2024, et l’élaboration dans chaque département d’une convention entre le préfet et la chambre d’agriculture pour mettre en œuvre une régulation des contrôles administratifs (avec l’outil informatique adapté), le rapport émet deux recommandations portant sur le volet pénal.
Simplifier la procédure judiciaire
Il s’agit, en premier lieu, « dans chaque ressort, [de]favoriser les mesures de simplification de la procédure judiciaire en matière d’infraction environnementale dans le cadre d’instructions du parquet ou de conventions avec l’Office français de la biodiversité (OFB) ».
Dans ce cadre, la mission recommande d’adapter la durée des auditions « à la gravité des faits et aux suites prévisibles qui seront données », d’adapter les investigations et demandes documentaires « aux nécessités de la procédure », et de privilégier les auditions sur site. Ces recommandations font suite au constat de « plusieurs éléments irritants évoqués par des agriculteurs ». Dans la liste ? La lourdeur de la procédure d’audition pour les infractions de faible gravité, la durée des auditions (dépassant souvent trois heures), les éléments demandés par les inspecteurs pas toujours adaptés à la situation, la mention systématique par les agents de l’OFB des peines encourues, ou encore les auditions dans les locaux de la gendarmerie.“ La formation des agents de l’OFB pourra encore être améliorée par le développement d’échanges avec le parquet et les services de gendarmerie comme demandé dans la circulaire du 9 octobre 2023 ”Mission d’inspection
Les auteurs relèvent que plusieurs parquets ont déjà donné des instructions écrites aux agents de l’OFB, et mis en place des réunions régulières, des boîtes mails réservées à l’environnement ou des circuits de communication « incluant le service du traitement en temps réel afin d’organiser le suivi des procédures et des investigations et de limiter les actes d’enquête aux actes essentiels ».
« La formation des agents de l’OFB pourra encore être améliorée par le développement d’échanges avec le parquet et les services de gendarmerie comme demandé dans la circulaire du 9 octobre 2023 », suggère la mission. Celle-ci préconise également de réviser les instructions nationales de police judicaire de l’OFB en vue de simplifier les procédures, de développer des conventions locales afin « d’améliorer les procédures d’audition et l’encadrement des investigations », et de mieux articuler les voies judicaires et administratives à travers la généralisation des comités opérationnels de lutte contre la délinquance environnementale (Colden).
Reconfigurer la hiérarchie des sanctions pénales
La deuxième préconisation prioritaire en matière pénale est de « reconfigurer, après étude d’impact, la hiérarchie des sanctions pénales, au vu de l’effectivité des sanctions prononcées, de la gravité de l’impact sur l’environnement et de la bonne foi de l’auteur ».
Cette préconisation faite suite au constat établi par certains représentants agricoles de sanctions disproportionnées par rapport aux infractions reprochées et, de la part des services de contrôle et des autorités judicaires, du foisonnement d’incriminations pénales alors que très peu d’infractions sont en définitive relevées et un nombre très faible de qualifications utilisé. Les procédures judiciaires mises en œuvre par les inspecteurs de l’environnement « sont parfois perçues par les exploitants agricoles, comme excessivement pointilleuses et lourdes, ce qui les conduit à dénoncer ces procédures qu’ils considèrent comme « infamantes », alors même qu’elles débouchent bien souvent sur des classements sans suite, des alternatives ou des sanctions bien inférieures aux peines encourues », rapporte ainsi la mission.
Selon les chiffres de la direction des Affaires criminelles et des Grâces, 2 925 infractions existent dans différents codes, dont 1 406 délits et 715 contraventions jugés « les plus utiles ». Les parquets ne sont saisis que d’environ 10 % de ces 2 925 qualifications pénales. « Le nombre très élevé des incriminations en matière d’environnement et le faible nombre d’infractions constatées et transmises à l’autorité judiciaire permettent de s’interroger sur une nouvelle configuration du champ pénal, qui ne pourrait cependant intervenir qu’après la réalisation d’une véritable étude d’impact », concluent les rapporteurs.
Cette étude d’impact, expliquent-ils, se révèle nécessaire car de nombreux éléments doivent être pris en compte : caractère pédagogique ou préventif de la sanction, adéquation de la réponse à la méconnaissance d’une obligation, principe d’égalité devant la loi, poursuite de certaines infractions pour d’autres acteurs que les agriculteurs, maintien de peines adaptées aux faits les plus graves, prise en compte de la directive européenne du 11 avril 2024qui renforce le droit pénal de l’environnement.
Les inspections évoquent toutefois, d’ores et déjà, deux pistes de réformes possibles en la matière. La première consiste à requalifier des contraventions de 3e ou 4e classe en contraventions de 5e classe, car ces dernières permettent de mettre en place des peines de réparation, plus pédagogiques. La seconde serait, au contraire, de requalifier certains délits aux conséquences environnementales faibles en contraventions de 5e classe. Si ce deuxième cas donne l’apparence d’assouplir la sanction, la mission rappelle toutefois plusieurs éléments : la circonstance de récidive entraînerait l’aggravation de la contravention en délit, les sanctions pécuniaires sont systématiques et cumulables, les auteurs ne pourront invoquer le bénéfice de la bonne foi.
Plusieurs tentatives inabouties
Depuis la remise de ce rapport au Premier ministre, plusieurs tentatives de réforme ont été amorcées mais n’ont, pour l’heure, pas abouti du fait de la crise politique. Le projet de loi d’orientation pour la souveraineté en matière agricole, suspendu par la dissolution de l’Assemblée nationale mais qui devrait reprendre en 2025, habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures permettant de substituer à des sanctions pénales des sanctions administratives, les inspecteurs de l’environnement étant alors sous l’autorité des préfets plutôt que sous celle des procureurs. En outre, lors de la discussion du texte, les députés ont adopté des amendements qui réservent la qualification de délits aux seuls faits commis de manière intentionnelle, encouragent le recours à la transaction pénale, ou diminuent les sanctions en cas de destructions de haie sans autorisation.
La proposition de loi visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur invite, quant à elle, les préfets à privilégier la procédure administrative « lorsque les faits poursuivis relèvent d’une primo-infraction ou d’une infraction ayant causé un faible préjudice environnemental ». Mais la discussion de ce texte a, cette fois, été suspendue par le renversementdu gouvernement Barnier.
Le 30 novembre dernier, alors que les tensions agricoles ont repris de la vigueur, la ministre de l’Agriculture, aujourd’hui démissionnaire, a annoncé, lors d’un premier (et peut-être dernier) « Rendez-vous mensuel de la simplification », le lancement d’une nouvelle mission flash en vue d’améliorer les relations entre l’OFB et le monde agricole. À cette occasion, Annie Genevard a également demandé au directeur général de l’établissement public d’assurer de manière immédiate la dissimulation des armes lors des contrôles en exploitation, ainsi que le déploiement du port de caméras piétons en vue d’enregistrer les contrôles sur place. « Ce qui contribuera à apaiser les choses », a indiqué la ministre.
Lors d’une audition devant le Sénat le 4 décembre, Olivier Thibault s’est dit favorable à cette mise en place, précisant toutefois qu’elle imposait une mesure législative. « On essaie de faire en sorte que la visibilité de l’armement soit proportionnée (…), mais on ne peut pas jouer avec la sécurité des agents », a répondu le directeur de l’OFB sur le deuxième point. Celui-ci s’oppose à un désarmement des agents de son établissement réclamé notamment par certains sénateurs. Et de rappeler : « On travaille dans le domaine judiciaire sous l’autorité des procureurs. Il y a des Colden dans chaque département (…). On est dans un État de droit. Lorsque le procureur nous demande d’aller vérifier la réalité ou non d’une infraction, on y va. Quand on fait des auditions, c’est pour vérifier si dans le cadre d’un contradictoire, à charge et à décharge, il y a vraiment infraction. »
Quant à la question du quantum des peines, elle mérite réflexion, admet M. Thibault. « On nous le renvoie très souvent dans la figure : si j’enlève un arbre d’une haie, alors je risque trois ans d’emprisonnement et 150 000 euros, c’est disproportionné. Évidemment, ça n’arrive jamais, mais le fait d’avoir ce plafond très élevé crispe les gens », témoigne le directeur de l’établissement public, dont de nombreux agents et locaux ont été pris pour cible ces dernières semaines par des agriculteurs en colère.
« C’est un travail de fond qui est complexe et qui mérite une mission spécifique avant de revenir vers le Parlement, confirme le directeur de l’OFB. « Mais imaginer que la seule pédagogie permettrait d’appliquer totalement le droit de l’environnement est une illusion », avertit-il.1. CGAAER, IGA, Igedd, IGJ2. Télécharger le rapport de mission
https://www.actu-environnement.com/media/pdf/news-45244-rapport-mission-controles-agricoles.pdf
Laurent Radisson, journaliste
Rédacteur en Chef de Droit de l’Environneme
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