La démocratie dans la main de la finance : le financement de l’État Le financement de la dette publique 2024
La dette publique atteint des montants très élevés, qui génèrent en retour des intérêts de plus en plus élevés. Cependant, le volume est tel que se pose la question du financement des centaines de milliards d’euros dont a besoin l’État chaque année, d’autant qu’il est majoritairement réalisé par des investisseurs étrangers. Une telle situation a forcément de très lourds impacts sur la souveraineté de l’État face aux marchés financiers. La dette n’a donc pas que des impacts financiers, économiques ou sociaux, mais aussi démocratiques : comment mener une politique en rupture avec le néolibéralisme financier si l’État ne survit que grâce au monde de la finance ? Analyse.
publié le 05/12/2024
Par Olivier Berruyer
1- L’énorme besoin de financement de l’État
2- 75 % de la dette de marché détenue par l’étranger
3- Les histoires de dette publique finissent mal
4- L’État dans la main de la finance
5- Le gouvernement maîtrise-t-il encore la dette publique ?
6- Une gestion Hollande et Macron calamiteuse
Nous nous sommes intéressés dans de précédents articles à l’évolution de la dette publique en France et à la problématique de la charge des intérêts de la dette publique en France. Nous poursuivons aujourd’hui par une analyse du besoin de financement de l’État, et donc des risques liés au financement de cette dette publique.
La dette publique remonte à très loin, et même probablement aux premiers souverains de l’Histoire. Si cela vous intéresse, nous détaillons dans cette annexeune courte histoire de la dette publique, en présentant également l’évolution de sa composition et donc de son financement.
L’énorme besoin de financement de l’État
Prenons tout d’abord conscience des gigantesques masses financières en jeu pour le financement de la dette. Celles-ci sont rarement présentées au grand public. Pourtant, tout cela est au cœur du danger du système d’endettement massif de l’État.
Nous avons présenté le gigantesque déficit de l’État de plus de 170 Md€ dans notre article sur le Budget de l’État en France : il est dû au fait que n’ont été perçus en net en 2023 que 280 Md€ d’impôts pour financer 450 Md€ de dépenses.
Cependant, on ne parle ici que des dépenses du budget général, qui n’incluent pas les opérations sur la dette. En réalité, financièrement parlant, l’État a besoin de plus d’argent encore. Beaucoup plus.
Dans son rapport annuel 2023, l’Agence France Trésor, qui s’occupe de la gestion de la dette de l’État au ministère des Finances, indique que le « besoin de financement de l’État », c’est-à-dire l’argent qui lui manque, valait environ 315 Md€. Il est constitué de deux éléments : le déficit de l’année (quasiment record en 2023 à plus de 170 Md€) et « l’amortissement de la dette à moyen/long terme » à 150 Md€, c’est-à-dire la dette qui arrive à échéance et que l’État doit rembourser.
Rapport d’activité 2023 – Agence France Trésor
La Cour des comptes indique à peu près le même chiffre pour le « besoin de financement de l’État» dans son rapport sur le Budget de l’État en 2023.
La presse économique reprend en général ces chiffres et écrit qu’en conséquence, « la France » va emprunter « sur les marchés » un « montant record » d’un peu moins de 300 Md€. C’est certes déjà gigantesque, mais c’est faux. En réalité, ces chiffres sont nettement sous-estimés, car ils cachent sciemment une importante partie des emprunts d’État : la dette de court terme, financée à moins d’un an par des Bons du Trésor. On parle de 150 milliards d’euros à amortir en plus au cours de l’année 2023, et donc à emprunter sur les marchés… une bagatelle…
Avec 440 Md€ empruntés sur les marchés en 2023, on a donc été très loin des 270 Md€ dont ont parlé les grands médias. En oubliant la dette de court terme, pourtant la plus prompte à se tarir en cas de panique sur les marchés, le narratif officiel a ainsi réussi à faire disparaître le tiers du besoin de financement de l’État.
Ces gigantesques montants de la dette de court terme, qui disparaissent des discours officiels et des articles de presse, figurent pourtant bel et bien dans le rapport sur la soutenabilité de la dette de la Commission européenne, qui l’estime même (pour toutes les administrations) à un niveau supérieur à celui de la dette de moyen et long terme.
En synthèse, en 2023, l’État a dû financer (principalement) :
- le déficit de 2023 de 170 Md€ ;
- et le remboursement de la partie de sa vieille dette qui est arrivée à échéance en 2023, à savoir :
- les obligations OAT de moyen-long terme échues, pour 150 Md€;
- les Bons du Trésor échus (vu qu’ils sont émis pour 3, 6 ou 12 mois) pour un montant net moyen de 150 Md€ de plus.
Le besoin de financement de l’État en 2023 a donc été d’environ 470 Md€, ce qui est colossal. C’est bien cette somme qui manquerait dans l’année à l’État en cas de défiance totale des marchés financiers. Rappelons que le montant total des impôts perçus par l’État est de 300 Md€ ; le seul ancien ISF supprimé par Macron et source de tant de psychodrames représentait quant à lui environ 3 Md€…
Pour ne pas être en cessation de paiements en 2023, l’État a donc dû se financer sur les marchés en créant 270 Md€ d’obligations nouvelles, mais également 170 Md€ de Bons du Trésor (en hausse de 20 Md€ en un an), et piocher dans sa trésorerie pour 30 Md€.
Depuis la gestion calamiteuse Macron, les levées de fonds de l’État ont retrouvé leurs niveaux records de 2009-2010 (correction faite de l’inflation). La maîtrise de la dette ne s’est donc jamais relevée du choc de la crise de 2008.
Pour l’ensemble des administrations publiques, le besoin de financement s’est donc monté à plus de 21 % du PIB en 2023 (dont 17 % pour le seul État). C’est presque inimaginable…
Et la France fait partie des cancres de l’UE : depuis les politiques Macron, elle est avant-dernière des 27, dépassée simplement par l’Italie qui a une dette encore plus importante que la nôtre, mais ce depuis très longtemps.
Pour résumer, le besoin de financement de l’État en 2023 a donc été de plus de 470 Md€, en plus des 280 Md€ d’impôts perçus, qu’il a dû financer avec autant de dette nouvelle. Cela revient pour un ménage qui gagne 3 000 € à avoir 8 000 € de dépenses (dont remboursement d’emprunts), et donc un besoin de financement de 5 000 €, qu’il comble avec de la dette…
La question qui se pose est donc évidemment la suivante : aujourd’hui, la dette roule « sans (gros) problème », car des prêteurs financent ce mécanisme financier qui ressemble de plus en plus à une pyramide de Ponzi (escroquerie financière redistributive où le capital des nouveaux entrants sert à payer les intérêts des anciens). Mais combien de temps cela peut-il durer ? Pour le comprendre, il faut justement s’intéresser aux prêteurs : d’où vient l’argent qui finance l’État ?
75 % de la dette de marché actuelle est détenue par l’étranger
Une des images de propagande favorite de la droite consiste à dire que « la dette c’est mal, c’est un fardeau que nous laissons à nos petits-enfants » (tout en faisant en même temps exploser la dette). Ce n’est pas que faux en soi, mais c’est cependant oublier qu’à toute dette correspond une créance. Et si on laisse une forte dette à la prochaine génération (si le système ne s’est pas écroulé d’ici là), on laissera aussi des créances.
En réalité, la dette impliquera que « nos petits-enfants » les plus pauvres devront transférer de l’argent à « nos petits-enfants » les plus riches (voir notre article sur la charge des intérêts de la dette publique en France pour plus d’explications).
De nos jours, l’État ne connaît pas l’identité de toutes les personnes qui détiennent sa dette. On dispose seulement d’études générales de la Banque de France et du FMI qui permettent de savoir que la dette publique française est détenue :
- géographiquement, environ pour moitié par des personnes morales françaises, pour un quart de la zone euro et pour un dernier quart du reste du monde ;
- structurellement, à 40 % par des banques centrales (dont 20 % pour la Banque de France, les autres sont des banques hors zone-euro plaçant leurs réserves de change), à 40 % par des assureurs et fonds de pension, à environ 18 % par des banques, et à 2 % par des entreprises plaçant leur trésorerie. Il n’y a pratiquement plus de particulier achetant directement de la dette ; ils le font désormais par le moyen de structures d’épargne collective, tels que les assureurs-vie.
Au niveau de cette répartition, la France occupe une position intermédiaire en Europe :
Auparavant individuelle, la démarche d’achat est aujourd’hui collective via des gestionnaires institutionnels d’épargne (assureurs, banques, organismes de placement…). L’avantage de ce système est évident : il est beaucoup plus puissant pour lever de l’épargne. C’est ce qui a permis à la dette d’atteindre les sommets actuels, en collectant de l’épargne qui n’aurait pas été placée individuellement sur de la dette publique, et encore moins définitivement aliénée sous forme de rente.
Cette gestion a aussi permis d’attirer des capitaux étrangers afin de financer la forte hausse de la dette. C’est entre 1987 et 1990 qu’a été menée une politique active d’internationalisation de la dette. Elle atteint son maximum de 66 % de détenteurs étrangers, soit les deux tiers, au moment de la crise de 2008. La détention étrangère a ensuite baissé jusqu’à 54 % actuellement.
La baisse a été principalement causée du fait que la Banque de France a racheté pour le compte de la BCE le tiers de la dette publique française à des Français et des étrangers.
Depuis 2015, ces achats de la Banque centrale ont souvent représenté entre 50 % et 75 % des émissions de dette, et 93 % en 2020.
Au final, si l’on exclut la partie de la dette qui a été monétisée de fait par la Banque centrale, la dette qui reste sur le marché (soit les deux tiers) est en réalité détenue par l’étranger à près de 75 %. Et si l’on regarde en fonction de la durée des emprunts, la dette publique de court terme (qui n’a pas fait l’objet de rachats par la Banque de France) est détenue à plus de 80 % par des étrangers.
Ceci montre à quel point le financement de cette dette de court terme est fragile : en cas de forte défiance envers l’État en France, les étrangers risquent fort de se retirer en masse de son financement.
Les histoires de dette publique finissent mal en général
Toute médaille a son revers. Si ce système de financement par gestion collective de l’épargne est très puissant pour attirer des capitaux, il est de même très puissant pour les faire partir en cas de problème.
Jusqu’en 1914, les rentes étaient définitivement aliénées : le transfert du capital à l’État était définitif, il n’était pas possible de lui demander de le récupérer ; on percevait en contrepartie des rentes perpétuelles ou viagères. Il était certes possible de les revendre sur un marché secondaire et de récupérer son capital si on trouvait un acheteur, mais cela ne concernait plus l’État dont le financement était alors sans risque.
Au milieu du XXe siècle, on est passé à des centaines de milliers d’épargnants individuels français qui détenaient directement des Bons du Trésor remboursés à l’échéance. Le risque que l’État se retrouve face à une défiance de centaines de milliers de ses épargnants individuels nationaux était infime.
Désormais, l’État a face à lui essentiellement quelques centaines de gigantesques entreprises financières qui drainent l’épargne de millions de bénéficiaires finaux (sous forme d’assurance-vie ou de fonds de pension), essentiellement étrangers. Et le problème, c’est qu’ils ont un comportement très grégaire : la panique peut les gagner rapidement, ce qui mettrait en péril le roulement de la dette. Le problème quand on emprunte à Pierre pour rembourser Paul, c’est que si Pierre ne veut plus prêter son argent, on ne plus rembourser Paul à l’échéance.
On l’a vu, la dette roule en moyenne en un peu plus de 8 ans. Et comme certaines échéances sont très lointaines (30 voire 50 ans), il y a donc de très grosses sommes à rembourser dans les cinq prochaines années.
L’État doit ainsi rembourser 340 Md€ en 2024, 800 Md€ dans les 3 ans, 1 300 Md€ à 5 ans, 1 800 Md€ à 10 ans et 2 000 Md€ à 15 ans. La moitié de la dette est à rembourser dans moins de 6 ans.
Bien entendu, aujourd’hui, ce système de roulement fonctionne bien, et en général il y a une offre de prêts de 2 à 3 fois supérieure aux besoins de l’État. Mais la plupart sont des prêteurs étrangers qui, en cas de problème, pourraient bien brutalement se détourner du financement de la France.
C’est exactement ce qui s’est passé avec la Grèce en 2012. Grâce à l’euphorie de l’euro, entre 2001 et 2008, le taux auquel empruntait la Grèce était à peine supérieur à celui de l’Allemagne, ce qui était déjà une hérésie. Début 2010, le taux grec était remonté à 6 %, un taux qui restait modéré. Début 2011, le taux avait doublé à 12 %, un taux intenable. Début 2012, il avait encore doublé à 25 % : game over…
Le problème de tels taux n’est même pas qu’ils rendent la charge de la dette insoutenable en quelques années ; c’est surtout que les prêteurs n’ont plus confiance, et que l’État concerné ne peut absolument plus emprunter les importantes sommes dont il a besoin pour rouler sa dette, même à des taux très élevés (les taux affichés sont ceux des financiers spéculateurs qui ont prêté, mais la plupart des autres, plus prudents, ne l’ont pas fait, et les volumes prêtés sont faibles).
L’État dans la main de la finance
C’est cette situation qui fait réellement peur aux ministres, et qui oblige l’État à abdiquer sa souveraineté pour se soumettre aux attentes des marchés financiers. Ceux-ci ne prêtent en effet que s’ils ont confiance dans l’État emprunteur. Cependant, si ces ministres étaient responsables, ils arrêteraient de creuser la dette publique ; mais ils savent bien que cette mauvaise gestion empêche aussi la mise en œuvre d’une politique qui ne serait pas néolibérale, vu qu’elle serait sanctionnée par les marchés financiers.
C’est bien entendu un pur scandale démocratique. Mais là aussi, il faut être cohérent : on ne peut pas vouloir mener une politique progressive en rupture avec le néolibéralisme, et vouloir emprunter 30 Md€ chaque mois aux marchés financiers. On ne peut défendre l’endettement auprès des marchés financiers et vouloir les mettre au pas. Comme l’a dit Napoléon « la main qui donne est au-dessus de la main qui reçoit ».
Pour que l’État ne se retrouve pas en cessation de paiement, il faut donc qu’il conserve la confiance des marchés. Et cette confiance va se baser sur des raisons politiques (ne pas voter pour « les extrêmes »), mais surtout sur des raisons techniques : la dette doit rester « soutenable », c’est-à-dire que l’État doit en garder le contrôle. On considère souvent que le contrôle par le gouvernement de sa dette va se mesurer par une stabilisation du fameux ratio Dette/PIB.
Quelques développements mathématiques permettent de comprendre l’influence de paramètres macroéconomiques fondamentaux (tels que l’inflation, la croissance et les taux d’intérêt) sur l’évolution de ce ratio de dette publique, c’est-à-dire sur les capacités budgétaires dont va disposer le gouvernement. Nous renvoyons les lecteurs les plus intéressés vers cette annexe mathématique qui présente les marges de manœuvre du gouvernement quant à l’évolution du ratio de dette publique. Ces marges de manœuvre sont liées à ce qu’on appelle le « solde primaire », soit le solde budgétaire avant le paiement des intérêts.
Un solde primaire en dégradation continue
Comme on l’a vu dans notre article sur les impôts en France, le solde budgétaire total des administrations publiques suit une nette tendance à la dégradation continue depuis les années 1970. Dans les années 1990 et 2000, le budget était plombé par les intérêts de la dette en raison de taux d’intérêt élevés (nous vous renvoyons vers notre article sur les intérêts de la dette publique en France).
Les taux d’intérêt ont ensuite continument baissé jusqu’en 2022. Mais au lieu de profiter de cette manne pour désendetter l’État en prévision de futures crises, les gouvernements l’ont utilisé plus qu’en totalité pour financer des dépenses devenues courantes.
Comme le montant des intérêts n’est (normalement) pas déterminable par le gouvernement, mais imposé à lui, il est utile de les séparer des autres dépenses que fixe le gouvernement. Le solde primaire correspond au solde budgétaire avant le paiement des intérêts.
En conséquence, le solde primaire des administrations publiques a très fortement augmenté depuis 2009. Et la situation est encore pire pour le seul État. En 2024, donc hors période de crise, ce solde reste bien plus élevé que dans les pires crises des années 1970 ou 1980.
La politique d’Emmanuel Macron – pour qui l’Union européenne est un « Saint Graal » – a cependant eu pour conséquence de placer la France à l’avant-dernière place de l’UE 27 en ce qui concerne les soldes primaires publics, tout près du dernier, la Roumanie…
Le gouvernement maîtrise-t-il encore la dette publique ?
Il faut reconnaître que Macron n’est pas le premier à avoir très mal géré les finances publiques : depuis les années 1980, le solde budgétaire total a toujours pratiquement été inférieur au solde stabilisant (c’est-à-dire le solde qui stabilise le ratio de dette publique).
Contrairement à ce qu’on pourrait penser, ce n’est pas un problème de charge d’intérêts, la situation est la même au niveau du solde primaire (qui est à la main du gouvernement), qui a pratiquement toujours été inférieur au solde stabilisant depuis les années 1980.
Le traçage de cette différence entre le solde primaire réel et le solde primaire stabilisant, permet de bien voir quand les gouvernements ont décidé d’augmenter la dette et quand ils ont cherché à la diminuer.
Cependant, il faut aussi tenir compte de la conjoncture pour apprécier la pertinence des décisions politiques : il est évidemment bien plus facile de diminuer la dette quand la croissance explose, comme en 2000.
Une gestion Hollande et Macron calamiteuse
Nous proposons ainsi de définir un « indicateur de la gestion des finances publiques » afin de mieux rendre tangible la qualité de la gestion des gouvernants. Cet indicateur permet d’estimer les périodes où le gouvernement a dépensé plus ou moins que les possibilités qui lui étaient offertes par la conjoncture. Bien entendu, dépenser plus que prévu n’est pas forcément un mal dans un contexte de grave crise, bien au contraire.
Selon notre indicateur, il apparaît que depuis près de 25 ans, les gouvernements ont systématiquement dépensé plus que ce qu’autorisait la conjoncture, et ces écarts s’aggravent régulièrement. La dernière « gestion saine » date du gouvernement Jospin, mais la conjoncture était alors excellente et la France se battait pour intégrer l’euro dans de bonnes conditions. Les deux précédentes bonnes gestions l’ont été en 1987-1990 et 1978-1979, il y a donc plus de 35 ans…
En revanche, la gestion des présidents Hollande et Macron a vraiment été calamiteuse. Au vu de la conjoncture et de la situation économique, rien ne justifie en 2024 d’avoir un déficit encore supérieur au déficit stabilisant.
Ce qu’il faut retenir
L’État dépensant plus que ce qu’il reçoit en impôts, il doit trouver tous les ans l’argent nécessaire pour financer ce déficit, 170 Md€ en 2023. Mais ce n’est qu’une partie de son immense besoin de financement. Il doit également financer le remboursement de la dette qui arrive régulièrement à échéance. Le gouvernement et les médias avancent toujours le chiffre de 150 Md€, mais il ne représente que le roulement de la dette de moyen-long terme. Il faut également rajouter le montant de la dette de court terme, soit 150 Md€ de plus. Le besoin de financement de l’État en 2023 était donc de 470 Md€, soit plus de 20 % du PIB. C’est le pire score de l’Union européenne après la Roumanie.
La dette est détenue pour moitié par des personnes morales françaises, pour un quart par la zone euro et pour un dernier quart par le reste du monde. En termes de typologie, elle est détenue à 40 % par des banques centrales (dont 20 % pour la Banque de France), à 40 % par des assureurs et fonds de pension, et à environ 20 % par des banques. Hors banque centrale, 75 % de la dette de marché actuelle est détenue par l’étranger.
Les sommes à financer en quelques années sont colossales : l’État doit ainsi rembourser plus de 300 Md€ en 2024, 800 Md€ dans les 3 ans, 1 300 Md€ à 5 ans, 1 800 Md€ à 10 ans et 2 000 Md€ à 15 ans. La moitié de la dette est à rembourser dans moins de 6 ans. Les besoins sont tels que l’État a abdiqué sa souveraineté pour se soumettre aux attentes des marchés financiers.
Le solde primaire des administrations publiques (avant intérêts) a très fortement augmenté depuis 2009. En 2024, donc hors période de crise, ce solde reste bien plus élevé que dans les pires crises des années 1970 ou 1980. Depuis près de 25 ans, les gouvernements ont systématiquement dépensé plus que ce qu’autorisait la conjoncture, et ces écarts s’aggravent régulièrement. Quant à la gestion des présidents Hollande et Macron, elle a vraiment été calamiteuse.
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