À sa création en 1945, la Sécurité sociale est pensée comme un système qui peut avoir des déficits. L’objectif est de répondre à la demande sociale avant de penser au financement. Dans les années 1970, le « trou de la Sécu » devient un problème politique et sert de levier pour faire des réformes.
Avec
- Nicolas Da Silva Économiste, maître de conférences en sciences économiques à l’Université Sorbonne Paris Nord
- Bruno Palier Politiste, directeur de recherche du CNRS à Sciences Po au Centre d’études européennes
« Frais excessifs de gestion, rendement insuffisant du personnel, nombreuses fraudes » : le 17 mai 1950, le quotidien L’Information financière, économique et politiqueconsacre un article à une enquête de l’inspection des finances. Le titre donné par le journal est édifiant : « Les trous de la Sécurité sociale ». Ainsi, seulement cinq ans après sa création, il est déjà question de déficit, estimé alors à 15 milliards (d’anciens francs). « Trou de la Sécu » ? Une histoire à creuser… pour éviter les trous de mémoire !
Quand le déficit n’était pas un problème politique
Dans les années 1950-1960, la Sécurité sociale est financée par ses bénéficiaires, les travailleurs et travailleuses, par le biais des cotisations sociales. Pour les syndicats et l’administration, les cotisations sont imaginées comme un salaire différé. « En 1945, on considère que la Sécurité sociale doit revenir aux intéressés, c’est-à-dire aux travailleurs. On a une gestion ouvrière avec, dans les conseils d’administration des caisses de Sécurité sociale, une majorité de représentants des ouvriers – les deux tiers – par rapport aux représentants du patronat », indique le politiste Bruno Palier, directeur de recherche du CNRS à Sciences Po et auteur de La Réforme des systèmes de santé (Presses universitaires de France, 2021).
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Pour les architectes de la Sécurité sociale, la question du financement passe après la demande sociale, qui doit guider les politiques économiques. « En 1945, la pensée keynésienne est dominante en Europe et dans les pays ‘riches’. Cette pensée économique [voit] les dépenses publiques comme un soutien à la consommation. La Sécurité sociale est pensée comme partie prenante du modèle keynésien », souligne Bruno Palier. « [On pense] que si on est malade et qu’on continue de toucher un revenu, on peut donc continuer de consommer. »
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Quand le « trou de la Sécu » devient un problème politique
Face à l’augmentation des dépenses dans les années 1950, les caisses nationales présentent plusieurs déficits. L’expression « trou de la Sécu » n’est pas encore employée, car le déficit n’est pas perçu comme un problème à résoudre. Des critiques de la Sécurité sociale sont cependant déjà en germe. Celles-ci viennent surtout du monde agricole ou des professions libérales, qui critiquent le modèle salarial construit par la Sécurité sociale. Pour sa part, l’État reproche à la Sécurité sociale sa mauvaise gestion et le manque de responsabilité des partenaires sociaux. L’économiste Nicolas Da Silva, auteur de La Bataille de la Sécu. Une histoire du système de santé (La Fabrique Éditions, 2022), explique qu’une Sécurité sociale gérée par celles et ceux qui en sont les bénéficiaires génèrent des soupçons : « Dans un débat de 1949 à l’Assemblée nationale, on voit déjà une matrice des critiques de la Sécurité sociale, étrangement contemporaines. […] Des députés disent qu’on ne peut pas la laisser perdurer, non seulement parce qu’elle coûte très cher, mais aussi parce qu’elle laisse proférer les abus, qu’elle favorise l’absentéisme, qu’elle baisse la productivité dans les entreprises… »
En 1967, les ordonnances Jeanneney transforment le visage de la Sécurité sociale. Elles mettent en place trois caisses nationales autonomes : maladie, vieillesse et famille. Elles marquent surtout une première pression de l’État sur la Sécurité sociale, jusque-là gérée par les représentants du monde du travail. À partir de 1973, la croissance ralentit fortement au lendemain du premier choc pétrolier. Le déficit de la Sécurité sociale se creuse et bascule très vite dans le champ des problèmes politiques. Pour freiner le déficit, l’augmentation des cotisations sociales n’est plus présentée comme une solution. En 1976, le Premier ministre Raymond Barre est le premier à dire que le déficit pose problème. Selon lui, il faut se centrer sur une politique de l’offre et non plus de demande pour boucher le « trou de la Sécu ». À partir de là, les plans de financement vont se mettre en place tous les ans.
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Dans les années 1980, un trou plus difficile à boucher ?
L’idée d’un « trou de la Sécu » se renforce davantage dans les années 1980. Des plans de sauvetage de la Sécurité sociale sont mis en place afin de réduire les dépenses sociales. Mobilisée à grand renfort dans les discours politiques, l’expression permet de dramatiser la situation pour mieux justifier les réformes mises en place. Journaux et discours politiques mettent ainsi l’accent sur les chiffres du déficit pour légitimer la réduction des dépenses. Le politiste Bruno Palier fait remarquer le symbole des mots employés pour décrire la Sécurité sociale : « On parle souvent de cathédrales – quelque chose qui vient du passé, de très imposant, mais qui risque de s’effondrer. En 1987, lors des États généraux de la Sécurité sociale, on choisit le symbole de la baleine – un animal sympathique, mais qui risque de disparaître. » Il poursuit : « Les années 1980 vont ajouter au débat la notion de charge pour changer l’appellation des cotisations sociales. […] Yvon Gattaz, à la tête du Conseil national du patronat français (CNPF), lance la ‘bataille des charges’ pour faire comprendre aux Français et au gouvernement que les cotisations sociales pèsent beaucoup trop dans le contexte du marché européen dans lequel on compare le coût du travail. » Pour Bruno Palier, « c’est un retournement contre la Sécu, par son mode de financement. »
Désormais, la priorité pour les gouvernements de droite comme de gauche est de mettre en place des réformes visant à réduire les déficits, même si cela entraîne des limitations de l’aide sociale. En 1995, le plan Juppé finit d’étatiser la Sécurité sociale en créant notamment la loi de financement de la Sécurité sociale. La maîtrise des dépenses sociales incombe à présent majoritairement à l’État qui éloigne un peu plus le pouvoir des bénéficiaires de la Sécurité sociale.
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Pour en savoir plus
Nicolas Da Silva est économiste, maître de conférences en sciences économiques à l’Université Sorbonne Paris Nord.
Publications :
- La Bataille de la Sécu. Une histoire du système de santé, La Fabrique éditions, 2022
- Économie de la santé, coécrit avec Philippe Batifoulier, Jean-Paul Domin, Armand Colin, 2018, nouvelle édition Dunod, 2025
Bruno Palier est politiste, directeur de recherche du CNRS à Sciences Po au Centre d’études européennes.
Publications :
- Réformer les retraites, Presses de Sciences Po, 2021
- La Réforme des systèmes de santé, Presses universitaires de France, 2021
- Gouverner la Sécurité sociale. Les réformes du système français de protection sociale depuis 1945, Presses universitaires de France, 2005
Références sonores
Archives :
- Jean-Marcel Jeanneney, ministre des Affaires sociales (1966-1968), RTF, 1967
- Extrait de l’édition spéciale consacrée au 20e anniversaire de la Sécurité sociale, RTF, 5 octobre 1965
- Raymond Barre, Premier Ministre (1976-1981), TF1, 22 septembre 1976
Lecture :
- Extrait de l’article « Le monstre à cinq pattes » de Serge Bromberger et François Mennelet, Le Figaro, 1948, lu par Raphaël Laloum
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