La diplomatie française invoque l’« immunité » du premier ministre israélien pour ne pas faire appliquer le mandat d’arrêt délivré par la Cour pénale internationale. Une volte-face décidée sous la pression d’Israël, en marge des négociations pour un cessez-le-feu au Liban.
Rachida El Azzouzi et Ilyes Ramdani
Un revirement soudain aux airs de reniement. La France a annoncé, mercredi 27 novembre, qu’elle ferait valoir un principe d’« immunité » diplomatique pour ne pas appliquer le mandat d’arrêt de la Cour pénale internationale (CPI) à l’encontre du premier ministre israélien Benyamin Nétanyahou. Cette immunité devra « être prise en considération si la CPI devait nous demander [son] arrestation et [sa] remise », a indiqué le Quai d’Orsay dans un communiqué.
Depuis la délivrance, jeudi 21 novembre, des mandats d’arrêts contre le chef du gouvernement israélien et son ancien ministre de la défense, Yoav Gallant, la France avait donné l’impression de tâtonner. Rompant le silence de l’Élysée, le ministre des affaires étrangères, Jean-Noël Barrot, avait dit « prendre acte » de la décision de la CPI et promis, sans expliciter, que la France « appliquer[ait] toujours le droit international ».
Emmanuel Macron et Benjamin Nétanyahou à Jérusalem le 24 octobre 2023. © Photo Christophe Ena / Pool / AFP
Dans un contexte de tensions croissantes entre les deux capitaines, marqué par l’arrestation de gendarmes français à Jérusalem le 7 novembre, Paris semblait prendre le même chemin que le Royaume-Uni et l’Italie, qui ont annoncé clairement leur intention de se plier aux mandats de la CPI. « La lutte contre l’impunité est notre priorité, déclarait encore le 21 novembre le porte-parole du Quai d’Orsay. Nous apportons un soutien continu à l’action de la CPI. Notre réaction sera en ligne avec ces principes. »
Le 26 novembre à l’Assemblée nationale, Michel Barnier a emprunté les mêmes accents dans une réponse à Cyrielle Chatelain, la présidente du groupe écologiste, qui l’appelait à « en finir avec les doubles standards et les faux-semblants hypocrites ». « La France, dans ce domaine comme dans d’autres, appliquera rigoureusement, comme elle l’a toujours fait, les obligations qui lui incombent au titre du droit international », a assuré le chef du gouvernement.
La pression de Nétanyahou
Que s’est-il passé entre-temps ? Selon plusieurs médias internationaux, le respect des engagements internationaux de la France a été sacrifié sur l’autel du cessez-le-feu signé mardi entre Israël et le Liban (déjà violé par l’armée israélienne jeudi). Autrement dit : en échange du renoncement de la France à arrêter Benyamin Nétanyahou, l’État hébreu aurait accepté que la France porte avec les États-Unis le cessez-le-feu du 26 novembre.
Dans une enquête publiée mardi, le média américain Axios relate la réticence israélienne à l’idée de compter la France parmi les puissances médiatrices. Le 19 novembre, sur un tout autre sujet, le secrétaire d’État américain Antony Blinken aurait exhorté Emmanuel Macron à réduire à la baisse ses exigences envers Israël, qui mettaient « en péril » l’accord avec les autorités libanaises.
Dans les derniers jours de la négociation, la position française sur les mandats de la CPI aurait une nouvelle fois manqué de faire capoter les négociations. « Israël a signifié fermement au médiateur américain qu’il n’accepterait pas qu’un pays qui agit ouvertement et clairement contre lui soit présent autour de la table et chargé du suivi de l’accord », écrit par exemple le quotidien israélien Maariv. Une lecture confirmée à Haaretz par des sources officielles à Tel-Aviv, qui lient directement l’inflexion française à l’aboutissement du cessez-le-feu.
Pour Emmanuel Macron, c’est le énième signal contradictoire d’une relation diplomatique devenue incompréhensible avec Israël. Celui-ci pèse toutefois plus lourd que les autres : la France fait partie des États fondateurs de la CPI et se veut une nation-pivot à l’échelle internationale en matière de promotion des droits humains et du droit international humanitaire.
Pour le juriste Julian Fernandez, spécialiste du droit international, le revirement risque de se faire « au prix d’un double standard que la France aura beaucoup de mal à défendre et qui affecte profondément sa réputation – en particulier dans le Sud global ». Le professeur de droit, membre de la commission consultative pour l’examen des candidatures au poste de juge de la CPI, poursuit : « Soit la France respecte ses obligations au titre du statut de Rome telles qu’interprétées par la CPI ; soit elle défend une autre lecture du jeu des immunités, et il peut y avoir des arguments ici, mais elle doit alors le faire pour toutes les situations. »
En acceptant de s’affranchir des obligations internationales de la France, Emmanuel Macron pense remporter un succès diplomatique sur un autre plan : le voilà au premier plan du théâtre international, co-initiateur avec Joe Biden d’un accord important. Le gain est surtout d’ordre réputationnel, sinon personnel, pour un chef de l’État désireux de montrer que sa voix pèse encore dans le concert des nations.
Le revirement du 27 novembre incarne en réalité à la perfection la dimension transactionnelle de la diplomatie d’Emmanuel Macron. Comme Donald Trump aux États-Unis, le président de la République pense la politique en coups : il s’agit de faire des concessions, fussent-elles majeures, pour sceller des « deals » et exhiber des trophées. La présence de la France sur la photo du cessez-le-feu libanais en est un, aux yeux de l’Élysée.
Ce qui se joue aussi ici, c’est le sort d’un ordre international […] qui doit beaucoup à la France, mais qui se meurt de son application à géométrie variable.
Julian Fernandez, professeur de droit à l’université Panthéon-Assas
De leur côté, les associations de défense des droits humains peinent à se réjouir. « De tels propos sont inacceptables et en dessous de la rigueur et de la compétence qui est attendue de la diplomatie française, a dénoncé Nathalie Tehio, la présidente de la Ligue des droits de l’homme (LDH), dans un communiqué. Une telle suspicion jetée sur l’effectivité du droit international le fragilise dangereusement, à l’heure où l’on en a un besoin impérieux. La France doit sans attendre rectifier ses déclarations et rappeler qu’elle exécutera les décisions de la CPI. »
L’association France Palestine Solidarité a dénoncé une « forfaiture » de l’exécutif : « La France d’Emmanuel Macron continue de se discréditer : non seulement elle ne remplit pas son obligation de tout faire pour empêcher le génocide en cours à Gaza, mais elle tente par tout moyen (y compris par des moyens qui lui font perdre le peu de crédibilité qui lui restait sur la scène internationale) de perpétuer l’impunité d’Israël ! »
Par la voix de Bénédicte Jeannerod, sa directrice France, l’organisation Human Rights Watch (HRW) a dénoncé dans un communiqué une décision « profondément choquante ». Rappelant la position de la France sur Vladimir Poutine, HRW a déploré une « approche de deux poids deux mesures » qui « nuit gravement à la crédibilité de la France sur la scène mondiale en matière de justice internationale et de lutte contre l’impunité ».
Le juriste Julian Fernandez insiste également sur les conséquences de la décision française. « Il faut bien mesurer à quel point la réaction des Occidentaux aux crimes commis dans la guerre à Gaza nuit à leur crédibilité dans la région, et plus largement à leur récit sur l’universalisme du droit international, au refus des privilégiés catégoriels ou individuels, insiste l’expert. Ce qui se joue aussi ici, c’est le sort d’un ordre international composé de règles, d’obligations de ne pas faire et d’interdits structurants dans la conduite d’une guerre, un ordre qui doit beaucoup à la France mais qui se meurt de son application à géométrie variable. »
L’encombrant précédent Poutine
Dans le cas du mandat d’arrêt du président russe Vladimir Poutine qui est comme Israël le dirigeant d’un État tiers au Statut de Rome, la France, troisième contributeur du budget de la CPI, a sanctuarisé l’article 27 qui énonce que les immunités n’empêchent pas la Cour d’exercer sa compétence. Dans le cas du premier ministre israélien, Benyamin Nétanyahou, elle invoque désormais une tout autre disposition du même instrument : l’article 98 qui reconnaît de potentielles difficultés avec les obligations des États parties en matière d’immunité de dirigeants d’États tiers.
La France ne peut ignorer la jurisprudence en la matière. Emblématique est l’affaire impliquant l’ancien chef d’État du Soudan, Omar el-Bechir, poursuivi pour crimes de guerre et crimes contre l’humanité dans le conflit du Darfour, qui a fait en 2009 l’objet d’un mandat d’arrêt de la CPI. Plusieurs pays, comme l’Afrique du Sud ou la Jordanie, ont invoqué le respect des immunités dues à ce chef d’État partie pour ne pas exécuter la demande de remise qui leur était adressée.
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« En 2019, la chambre d’appel de la CPI a finalement pris une position très offensive, décrypte le juriste Julian Fernandez. Pour la Cour, on ne saurait transposer à l’ordre des juridictions internationales une règle visant initialement les juridictions nationales. De son avis, l’article 27 du Statut de Rome reflète finalement le statut du droit international coutumier et serait opposable à tous. »
Il y a un mois, la CPI a confirmé cette position à l’égard de la Mongolie qui tentait à son tour d’invoquer l’immunité de Poutine pour justifier qu’elle ne l’ait pas arrêté lors de sa visite en septembre dernier. « La CPI a réaffirmé que l’immunité personnelle, y compris celle des chefs d’État, n’est pas opposable devant la CPI et qu’aucune renonciation n’est requise, analyse encore Julian Fernandez. Les 125 États parties et ceux qui acceptent la compétence de la Cour ont le devoir d’arrêter et de remettre les personnes faisant l’objet d’un mandat d’arrêt de la CPI, quelle que soit leur position officielle ou leur nationalité. »
Interrogé jeudi à ce sujet, le porte-parole du Quai d’Orsay fait valoir les deux obligations qu’impose le statut de Rome aux États : d’une part la coopération (article 86), d’autre part le respect des immunités (article 98). « La Cour considère que l’article 98 doit être interprété comme ne permettant pas de faire jouer les immunités, a répondu le représentant de la diplomatie française. Mais ça, c’est l’interprétation de la Cour.[…] On va attendre de voir ce que donne la démarche de la Mongolie pour savoir comment est-ce qu’on doit prendre cet article 98 et comment celui-ci s’imbrique avec l’article 86. »
Hasard du calendrier : l’Assemblée des États parties, l’organe délibérant de la Cour, tient du 2 au 7 décembre son rendez-vous annuel à La Haye (Pays-Bas). L’occasion, notamment, de se pencher sur la gravité du manquement de la Mongolie et de disserter sur l’extension du principe d’immunité en matière de droit international. Dans la salle seront présents tous les États ayant ratifié le statut de Rome… dont la France.
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