A l’issue de la COP 29, des délégués entre raison et frustration
Après deux semaines de débats tendus, entrecoupés de moments d’immobilisme, la Cop 29 s’est achevée à Bakou sur un bilan très mitigé. Les uns crient à la trahison, les autres font appel à la raison, mais les regards sont déjà tournés vers la COP 30.
Gouvernance | 24.11.2024 https://www.actu-environnement.com/ae/news/bilan-COP29-bakou-financement-climat-45116.php4#ntrack=cXVvdGlkaWVubmV8MzY1OA%3D%3D%5BNDExMDgz%5D
© Changement climatique des Nations UniesLes ONG ont fait pression pour augmenter l’objectif financier mondial
Pas d’accord vaut-il mieux qu’un mauvais accord comme le martelaient certaines ONG en fin des négociations à la COP 29 de Bakou ? Tard dans la nuit du samedi 23 au dimanche 24 novembre, en Azerbaïdjan, sous la houlette d’une présidence généralement jugée terne et en retrait, les parties à la Convention cadre sur les changements climatiques (CCNUCC) ont en tout cas fini par adopter plusieurs textes ; après de longues heures d’âpres discussions et de nombreux reports de séances. Concernant le plus important de tous, l’objectif de financement sur lequel s’étaient cristallisées la plupart des tensions, le montant a été fixé à 300 milliards de dollars par an au moins d’ici 2035 pour les pays en développement. Mais il pourrait être revuen 2030.
Un plancher raisonnable pour le think tank World Resources Institute (WRI) comme pour le politologue et chercheur François Gemenne. « En l’état actuel des finances des uns et des autres, c’est une sorte de position de compromis, relativement acceptable, qui permet de mobiliser un montant immédiat de la part des pays industrialisés, être augmenté par tranches progressivement et aller dans les prochaines années vers des financements plus innovants et issus du secteur privé », estime-t-il. Ces fonds devraient en effet provenir d’une grande variété de sources, publiques et privées, bilatérales et multilatérales, y compris des sources alternatives, indique le document. Ce qui ne favorisera d’ailleurs peut-être pas leur contrôle au fil de l’eau et la mise en œuvre du rapport biennal demandé au Comité permanent des finances à compter de 2028.“ « J’avais espéré un résultat plus ambitieux, mais cet accord fournit une base sur laquelle s’appuyer. » ”António Guterres, secrétaire général de l’ONU
Des choix très controversés
Les pays développés devraient prendre l’initiative et les pays en développement être encouragés à les suivre, sur une base volontaire. La Chine, la Corée du Sud, Singapour ou l’Arabie saoudite sont particulièrement visées. En complément, un effort pourrait ainsi être fait pour parvenir à 1,3 milliard de dollars par an d’ici 2035, idéalement sans augmenter la dette des pays en développement, afin de « combler les lacunes dans la mise en œuvre des objectifs de l’Accord de Paris. » Une « Feuille de route de Bakou à Belém vers l’objectif 1,3 T » sera lancée dans ce but.
Un épilogue conclu dans une grande confusion et aussitôt récusé par plusieurs ONG et délégués, très applaudis lors de la dernière plénière. Ceux-ci évoquent un « désastre », une « trahison » de la part de pays industrialisés fuyant leurs responsabilités à l’égard des pays les moins développés, voire « une injure » et « une blague », comme l’a assuré avec colère la représentante du Nigéria. « L’objectif a complètement manqué la cible », conclut le Climate Action Network.
Le rappel du déséquilibre persistant dans la justice climatique mondiale s’avère brutal, renchérit l’association 350.org. « Les pays les plus vulnérables, qui supportent déjà le poids d’impacts climatiques de plus en plus graves, ont été contraints d’accepter un engagement financier symbolique pour empêcher l’effondrement des négociations », constate-t-elle, tandis que l’ancien vice-président américain Al Gore fustige de son côté l’influence démesurée des intérêts des producteurs de combustibles fossiles et la dérobade des dirigeants d’aujourd’hui trop centrés sur des objectifs à long terme auxquels ils échapperont eux-mêmes.
Des besoins sans commune mesure
« Nous exigeons la justice climatique. Ce n’est pas de la charité. C’est une obligation morale », s’est ainsi exclamé le représentant du Pakistan, lors de la dernière plénière, après avoir évoqué les inondations et les vagues de chaleur qui ont ravagé son pays. De fait, selon les propres constatations de la CCNUCC, les besoins réels des pays en développement rapportés dans leurs contributions déterminées au niveau national s’élèveraient en effet à plusieurs milliards de dollars. Quant au financement de l’adaptation au changement climatique il atteint plusieurs centaines de milliards de dollars. Cet agenda financier ayant retardé l’avancement des autres dossiers critiques, leurs progrès se révèlent modestes.
En matière d’atténuation, notamment, les choses piétinent. Les délégués n’ont pas pu parvenir à un accord sur la mise en œuvre des résultats du bilan mondial et sur le programme de travail pour une transition juste. Les discussions se poursuivront donc lors des sessions des organes subsidiaires en juin 2025 et jusqu’en 2026. Certes, le texte sur le bilan mondial réaffirme son alignement avec les conclusions du GIEC sur l’évolution du climat. Il se réfère aussi aux engagements adoptés à Dubaï, mais sans les nommer. Il accorde en outre une place suspecte aux « carburants de transition » susceptibles de « jouer un rôle en facilitant la transition énergétique tout en garantissant la sécurité énergétique. »
L’adaptation toujours en attente d’indicateurs
L’achèvement des outils et des formations dédiés en 2024 aura toutefois permis à la thématique de la transparence de gagner un peu de terrain à Bakou. Au total, treize parties ont soumis leur premier rapport biennal sur la transparence (BTR), renforçant la base de données sur les politiques climatiques. Le volet sur l’adaptation quant à lui s’évertue surtout à fournir des orientations supplémentaires sur la définition toujours à venir d’indicateurs d’évaluation des progrès. Rendez-vous est pris sur ce point à la COP 30 à Bélem au Brésil. Là encore, la présidence de la COP 29 a lancé une feuille de route spécifique.
Progrès à noter : le document mentionne « l’importance d’inclure les connaissances traditionnelles, les connaissances des peuples autochtones et les systèmes de connaissances locaux » dans ces travaux. Les services de l’ONU soulignent par ailleurs des échanges de haut niveau sur la question des financements innovants et l’établissement d’un programme de soutien à la mise en œuvre des plans nationaux d’adaptation (PAN) pour les pays les moins avancés.
Comme espéré, l’importance de l’égalité des sexes et de l’intégration de la dimension de genre a bien été rappelée et le programme de travail de Lima sur le genre prolongé de 10 ans. Le plan d’action qui en découle sera élaboré lors de la COP 30. En matière de transition juste, les parties ont en outre reconnu la nécessité d’intégrer des considérations d’équité dans les actions et les engagements nationaux, ainsi que la l’importance d’anticiper et d’atténuer les externalités négatives sur les pays tiers dues à l’accélération des transitions vertes.
Un marché carbone opérationnel
Enfin, il faut rappeler les avancées enregistrées sur les paragraphes 2 et 4 de l’article 6 de l’Accord de Paris : les approches coopératives entre pays fondées sur les marchés du carbone. Toujours critiqués par certaines ONG comme 350.org, ces outils sont désormais devenus opérationnels, grâce à l’entente conclue sur les dernières modalités de leur fonctionnement : autorisations, fonctionnement des registres, alignement sur la science, contrôle de l’intégrité environnementale et du respect des droits de l’homme… « De quoi apporter des crédits carbones à des pays qui aujourd’hui n’ont pas accès à des marchés de capitaux matures et qui sont démunis par rapport à la question de la lutte contre le dérèglement climatique », se réjouit Agnès Pannier-Runacher, ministre française de la Transition écologique.
« Dans le contexte actuel, avec deux guerres, un Trump élu aux Etats-Unis et un Milei qui retire ses délégués argentins, ce n’est pas si mal, commente François Gemenne. L’important, c’est d’éviter la sortie de route et d’envoyer des signaux de continuité aux investisseurs et aux marchés. » Soulignant lui aussi la complexité de la négociation « dans un paysage géopolitique incertain et divisé », António Guterres s’est pour sa part félicité de cet accord « absolument essentiel pour maintenir la limite de 1,5 degré en vie. » S’il avoue avoir espéré un résultat plus ambitieux « tant sur le plan financier que sur le plan de l’atténuation », le secrétaire général des Nations Unies, salue néanmoins « une base sur laquelle construire. »
Parmi les objets « à construire » d’ici la prochaine COP à Belém figurent notamment les nouvelles Contributions déterminées au niveau national (CDN). Couvrant tous les gaz à effet de serre et tous les secteurs, elles devraient clairement mentionner l’abandon des combustibles fossiles. « Nous sommes encore loin de la cible », prévient cependant Simon Stiell, secrétaire général de la CCNUCC. Ces dernières devront donc « intégrer les objectifs dont nous avons convenus à Dubaï, notamment l’accélération rapide du développement des énergies renouvelables, la transition vers l’abandon des combustibles fossiles et la transformation des sociétés, afin de les rendre plus résilientes. » La Grande-Bretagne et le Brésil ont déjà annoncé avoir revu leurs ambitions à la hausse. Ce dernier pays suscite de grands espoirs et, lors de la COP 30, ses chantiers encore en friche seront très nombreux. « A nous de redoubler d’ardeur pour avoir une feuille de route qui s’inscrive dans les pas de l’Accord de Paris », insiste Agnès Pannier-Runacher.
Nadia Gorbatko, journaliste
Rédactrice spécialisée
Les Etats présents à la conférence sur le climat à Bakou se sont engagés, dimanche, à verser 300 milliards de dollars par an pour aider les pays en développement à s’adapter au changement climatique à l’horizon 2035. Une somme bien inférieure à ce que ces derniers réclamaient.
Par Matthieu Goar
A la COP29, un accord au goût très amer pour les pays du Sud
Publié aujourd’hui à 05h45, modifié à 17h03
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Des turbulences jusqu’à la fin des débats, une atmosphère plombée et un pilotage à l’aveugle de la part de la présidence azerbaïdjanaise… Après deux semaines d’une lente descente vers une piste d’atterrissage indéterminée, la 29e Conférence des parties sur le climat (COP29) à Bakou, en Azerbaïdjan, s’est achevée, dimanche 24 novembre, dans la division.
Au bout de la nuit, un accord sur la finance climatique a certes été obtenu à l’arraché. Mais il a été aussitôt contesté à voix haute par une partie des pays en développement dans une ambiance électrique, inédite au cœur de cette enceinte onusienne régie par le consensus. Le point d’orgue de deux semaines pendant lesquelles le multilatéralisme de la COP, jusqu’ici plutôt préservé des crises géopolitiques et des guerres en cours, s’est heurté à un mur entre le Nord et le Sud.
Aux alentours de trois heures dans la nuit de samedi 23 à dimanche 24 novembre, après l’arrivée d’un ultime texte et de multiples moments de flottement, le président de la COP, Mukhtar Babayev, emploie la même technique que certains de ses prédécesseurs, tel Laurent Fabius, lors de la COP21 à Paris, ou Sultan Al-Jaber lors de celle à Dubaï (Emirats arabes unis), l’année dernière. Un rapide regard sur la salle et son marteau tombe aussitôt, scellant l’adoption du New Collective Quantified Goal (NCQG). Texte crucial de cette conférence, l’accord prévoit que les pays développés versent annuellement 300 milliards de dollars (287 milliards d’euros) d’aide financière aux pays en développement pour financer leur transition climatique à l’horizon 2035.
Loin des attentes
Après des applaudissements et une standing ovation d’une partie de la salle, la représentante de l’Inde prend la parole. « Nous sommes blessés, très blessés par ce qu’ont fait la présidence et le secrétariat, déclare la déléguée indienne Chandni Raina, qui avait signifié qu’elle souhaitait s’exprimer avant le coup de marteau. L’Inde n’accepte pas cette proposition dans sa forme actuelle. Ce document est une illusion d’optique. »
Elle est acclamée, tout comme les représentants de Cuba, de la Bolivie, du Nigéria qui accusent les pays riches de ne pas assumer le coût de leurs émissions historiques de gaz à effet de serre. « Les pays développés veulent que nous respections le seuil de + 1,5 °C de réchauffement, mais s’opposent à ce que les pays en développement aient les moyens de baisser leurs émissions », poursuit Diego Pacheco, à la tête de la délégation bolivienne. Nouvelle ovation dans la plénière de la COP, qui n’avait jamais connu une telle contestation. Un camouflet pour l’Azerbaïdjan et une profonde entaille dans la diplomatie climatique.
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Si le NCQG est triplé par rapport au premier objectif décidé en 2009 (100 milliards de dollars d’aides atteints en 2022, avec deux ans de retard), il est très loin des attentes exprimées par le Sud et les organisations non gouvernementales qui n’ont cessé de scander « Trillions, not billions » (« Des milliers de milliards, pas des milliards ») dans les allées du stade olympique de Bakou.
Pour faire face aux besoins immenses créés par les catastrophes climatiques mais aussi par la transition énergétique, le groupe Afrique avait d’abord évoqué 1 300 milliards de dollars avant que le G77 + Chine, bloc de 134 pays en développement, atterrisse en fin de conférence à des montants oscillant entre 500 et 600 milliards. Un « quantum » d’argent public inenvisageable pour les pays occidentaux alors que plusieurs Etats européens ont dû mettre en place des plans de rigueur et que les populistes exploitent le ressentiment d’une partie de la population contre la transition écologique.
Recherche de consensus
Le groupe d’experts mandaté par l’ONU avait de son côté estimé que les besoins des pays en développement, sans compter la Chine, s’élèveraient à 1 000 milliards de dollars d’investissement international public, mais aussi privé, en 2035. Pour refléter cette ambition, le NCQG « appelle » à mobiliser 1 300 milliards d’argent public et privé en 2035. « La COP29 passera à la postérité comme le début d’une nouvelle ère pour la finance climatique », s’est félicité le commissaire européen à l’action climatique, le Néerlandais Wopke Hoekstra.
Au-delà de la somme, les pays en développement n’ont pas digéré que le document « encourage » toutes les parties à financer la transition climatique alors que les textes de l’ONU contraignent seulement les pays développés. Pour l’Union européenne (UE) et les Etats-Unis, qui voulaient un élargissement de la base des contributeurs, ces mots sont destinés aux grands émergents, comme la Chine. Mais ils ont jeté de l’huile sur le feu.
« Il faut bien comprendre que les pays en développement sont très attachés au contenu du NCQG car c’est le seul endroit où ils peuvent parler de ces sujets de financement, analyse Rebecca Thissen, spécialiste de la finance climatique au sein du Climate Action Network. Toutes les grandes institutions financières, comme le Fonds monétaire international ou la Banque mondiale, sont entre les mains des pays du Nord. La transition climatique se jouera d’ailleurs aussi à ce niveau-là avec une réforme du système financier. On ne réglera pas tous les problèmes aux COP. »
Cet aboutissement est l’épilogue de deux semaines d’une conférence extrêmement compliquée. Entre des pays de plus en plus vulnérables aux impacts créés par le réchauffement climatique, une UE à la croissance économique atone et des Etats-Unis démonétisés par le prochain retour de Donald Trump au pouvoir, la recherche d’un consensus a été sans cesse entravé par la défiance et les postures.
Les marchés carbone
Samedi en fin de matinée, un « no deal » est encore imaginable. La présidence de la COP29 réunit les principaux blocs des pays dans une salle. Il y a là tous les émissaires importants, l’Allemande Jennifer Morgan, l’Américain John Podesta, le Kényan Ali Mohamed, Wopke Hoekstra mais aussi le chef de l’ONU Climat, Simon Stiell. Les pays en développement réclament de voir la dernière version du NCQG. Sans succès. La présidence finit par poser le stylo et demande aux parties de se mettre d’accord entre elles dans les heures qui suivent. « C’était un abandon en rase campagne, une démission », soupire un négociateur africain.
La scénographie de la COP, souvent marquée par des coups d’éclat publics et des rapprochements en coulisse, s’accélère encore en milieu d’après-midi. A la sortie de la salle de réunion numéro 4, les délégations des pays les moins avancées (PMA) et de l’Alliance des petits Etats insulaires (Aosis) sortent, sans un mot, les unes à la suite des autres. Des dizaines de journalistes les entourent. « Nous sortons. Nous estimons que nous n’avons pas été entendus », lâche le Samoan Cedric Schuster au nom de l’Aosis. Il est rejoint par Susana Muhamad, ministre colombienne de l’environnement : « Le texte doit être clair (…) et le montant doit être augmenté. »
L’UE vient pourtant de convaincre les Etats-Unis d’augmenter la somme de 250 à 300 milliards. Plus loin, à l’écart de la foule, Ali Mohamed, les traits tirés, réaffirme que 600 milliards seraient un minimum pour combattre le changement climatique pendant que M. Podesta, l’homme de Joe Biden, est suivi par de nombreuses caméras et par un activiste qui lui crie que les Etats-Unis doivent rembourser leur dette climatique.
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Les négociations reprennent au second étage du stade olympique pendant que le président de la COP dirige sa première séance plénière du week-end. « Les yeux du monde sont braqués sur nous. (…) Mais le temps ne joue pas en notre faveur », constate Mukhtar Babayev, de sa voix monocorde, avant de faire adopter plusieurs points importants de l’article 6. Un succès incontestable alors que ce texte, censé mieux organiser les marchés carbone, traîne dans les réunions climatiques depuis neuf ans.
Mais les choses se jouent ailleurs. Dans une salle, l’UE et les Etats-Unis rencontrent les PMA et l’Aosis pour leur garantir qu’une partie de l’argent sera directement fléchée vers le Fonds pour l’adaptation ou le Green Climate Fund auxquels les pays les plus vulnérables ont plus facilement accès. Les pays développés pensent que le consensus est enfin acquis.
La finance vue comme une clé
C’était compter sans toute une autre partie des pays en voie de développement que la présidence de la COP, inexpérimentée, n’a jamais réussi à convaincre. « Un compromis nécessite forcément que tout le monde cède des choses et l’essentiel est que tout le monde soit à peu près également mécontent, analyse Paul Watkinson, ancien négociateur au sein de la délégation européenne, un des hommes clés de l’accord de Paris en 2015. Il ne faut pas qu’il y ait une partie qui sourit pendant que toutes les autres s’estiment lésées. Le défi du consensus est de trouver cet équilibre. »
Longtemps décrite comme une conférence secondaire, notamment par les pays développés, Bakou est un sévère avertissement aux acteurs de la diplomatie climatique. Un an après la COP28, où les parties avaient réussi à se mettre d’accord pour inscrire la « transition hors des énergies fossiles », la finance a été vue par une grande partie du Sud comme une clé pour permettre la mise en œuvre cette ambition. « Des pays comme la Colombie ou le Nigeria, qui sont très dépendants des fossiles, ont besoin de soutien pour diversifier leur économie, affirme l’Indien Harjeet Singh, à la tête d’une initiative pour un traité de non-prolifération des énergies fossiles. Et des pays endettés comme l’Equateur ou le Pakistan devront sacrifier des budgets dédiés à la santé ou à l’éducation s’ils veulent mettre de l’argent dans la transition énergétique. »
Plusieurs Etats ont ainsi souligné que leur prochaine contribution déterminée au niveau national – les objectifs climatiques qui doivent être présentés dans les mois à venir – pourrait être moins ambitieuse. Un problème pour la COP30 de Belem, au Brésil, qui s’est fixé comme objectif de remettre la planète sur la trajectoire du + 1,5 °C. « Après l’échec de Copenhague en 2009 et jusqu’à Paris en 2015, le défi était de construire un cadre multilatéral pour l’action climatique, poursuit M. Watkinson. Maintenant, dans des conférences comme celle de Bakou, on est dans la mise en œuvre de Paris et de Dubaï. Ce sont parfois des sujets qui apparaissent plus techniques mais qui sont essentiels. »
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Au milieu de cette conférence toute consacrée à la finance, l’UE a tenté d’inscrire dans un des textes, le « Dialogue des Emirats arabes unis », une obligation de suivi de l’application de l’accord sur la sortie des énergies fossiles. Les Européens en avaient d’ailleurs fait un des leviers de la négociation sur l’augmentation des aides.
Le dernier week-end, la présidence de la COP a fini par céder aux pressions de l’Arabie saoudite et de la Chine pour enlever toutes ces mentions dans le texte. En toute fin de nuit, face aux protestations des pays les plus touchés par le réchauffement comme les Etats insulaires, le document a été repoussé à l’année prochaine. Cette fois-ci, les dissensions s’étaient exprimées avant le coup de marteau.
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