Fin des concessions autoroutières : un rapport sénatorial dénonce l’opacité du processus

Dans un document présenté mercredi 23 octobre, le sénateur centriste Hervé Maurey alerte sur l’« état d’esprit défaitiste » du ministère des transports face aux sociétés d’autoroutes, dont les concessions arrivent bientôt à terme. 

Par Sophie Fay

Publié le 23 octobre 2024 à 15h00 https://www.lemonde.fr/economie/article/2024/10/23/fin-des-concessions-autoroutieres-un-rapport-senatorial-denonce-l-opacite-du-processus_6358710_3234.html

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Les mots sont durs. Hervé Maurey, sénateur (Union centriste) de l’Eure, veut provoquer un électrochoc et réveiller le ministère des transports qu’il voit abdiquer face aux sociétés d’autoroutes, rachetées par Vinci (ASF, Escota, Cofiroute, dans le sud et l’ouest du pays), Eiffage (APRR, Area, A’liénor, dans l’est et le sud-ouest de la France) ou l’espagnol Abertis (Sanef, SAPN, dans le quart nord) au moment de leur privatisation en 2006.

Dans un rapport présenté mercredi 23 octobre à la commission des finances du Sénat, fruit d’une mission de contrôle, l’élu regrette « le désarmement de l’Etat » et « l’état d’esprit défaitiste » de l’administration au moment où cette dernière doit négocier un virage important : la fin des concessions, qui arrivent à terme entre 2031 et 2036.

« C’est demain », prévient le sénateur, en faisant le rétroplanning. Il faut prévoir cinq ans de travaux en fin de contrat pour que la société exploitante rende à l’Etat une infrastructure dite « en bon état ». Ces travaux doivent faire l’objet d’un « programme d’entretien et de rénovation » notifié à la société d’autoroute deux ans avant leur début. Pour la concession de Sanef, qui se termine en 2031, cela doit donc être réalisé, en théorie, d’ici au 31 décembre, pour Escota (entre Marseille et Nice), d’ici à la fin de février.

Le compte à rebours a commencé

« Ce processus se déroule dans la plus grande opacité », alerte le sénateur eurois, qui exprime sa « très vive inquiétude »après avoir auditionné les intervenants (services de l’Etat et sociétés d’autoroutes) et constaté qu’ils n’étaient pas d’accord sur la notion de « bon état » de l’infrastructure, notamment sur le traitement des « ouvrages d’art dits “évolutifs” ».

Il s’agit de ponts – environ un quart du total – qui ne posent pas de problème de sécurité immédiate, mais montrent des fragilités et pourraient nécessiter des travaux lourds après la fin des concessions. Les sociétés d’autoroutes doivent-elles traiter le problème avant de les rendre à l’Etat, comme le dit l’Autorité de régulation des transports (ART), la structure indépendante qui surveille les concessions et les tarifs de péage ? Ou pas nécessairement, s’il n’y a pas de danger, comme semble le penser la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM), principale direction du ministère des transports, soucieuse de trouver un accord avec les sociétés concessionnaires ? C’est une question « à 1 milliard d’euros », prévient le sénateur Maurey.

Il soulève un autre point délicat : les « investissements dits de “seconde génération” ». Il s’agit de projets d’élargissement d’autoroutes ou d’échangeurs prévus et préfinancés par les péages, qui n’ont jamais été réalisés, souvent parce qu’ils ne s’avéraient plus indispensables. Comment les autoroutes vont-elles compenser les usagers qui ont déjà payé ces dépenses ? Quels sont les montants en jeu ? « La fourchette est large, note Hervé Maurey : entre 1 et 5 milliards d’euros, selon les éléments que nous avons recueillis. Mi-octobre, le directeur général de la Sanef nous a indiqué qu’au doigt mouillé, cela représentait quelques centaines de millions d’euros pour sa concession, mais il ne semblait pas avoir abordé ce sujet en détail avec l’Etat. » Le rapporteur aimerait y voir plus clair : « Il n’y a pas de raison de faire de cadeau aux sociétés d’autoroutes, vu la rentabilité de leurs contrats. »

La surrentabilité, un débat vain

M. Maurey ne croit absolument pas qu’il soit encore possible de récupérer les surprofits des autoroutes en mettant fin de manière anticipée à leurs contrats, par exemple. Les risques juridiques sont « manifestement excessifs », a tranché le Conseil d’Etat dans un avis du 8 juin 2023. L’ART, elle, a écarté l’idée d’une « rentabilité excessive », en affirmant que le « taux de rentabilité interne » des autoroutes était certes supérieur à ce qu’avait anticipé l’Etat, mais restait « compatible avec les aléas moraux d’une concession ».

« L’écart [dont parle l’ART] est certes faible en point de pourcentage, précise le rapporteur, mais, en valeur absolue, il représente jusqu’à 40 milliards d’euros de revenus supplémentaires pour les sociétés d’autoroutes. »

La faiblesse de l’administration face aux géants autoroutiers

C’est la principale inquiétude du sénateur. A plusieurs reprises dans son rapport, il fait état de sa surprise devant l’attitude de la DGITM du ministère des transports, pilotée par Rodolphe Gintz, qu’il a auditionné à deux reprises. Pour ce dernier, le ministère des transports n’avait pas à se doter d’un outil de suivi financier des concessions, puisque l’ART se charge déjà du sujet depuis la loi Macron de 2015. Le sénateur s’étonne d’une forme d’« obstination » et d’« entêtement » de la DGITM sur ce sujet.

Le ministère des finances a fini, lui, par se doter, en 2023, d’un modèle intitulé Maria (modèle d’analyse de la rentabilité des infra-autoroutières). Mais les deux administrations travaillent encore trop souvent en silo pour atteindre l’efficacité espérée par Hervé Maurey. Il dénonce aussi le déséquilibre entre les moyens humains de l’Etat et ceux des sociétés concessionnaires : « On a affaire à des mégastructures qui font travailler les meilleurs avocats et les meilleurs conseils et sont mieux armées que l’administration. » C’est lourd de conséquences. Le sénateur écrit ainsi, dans son rapport, « l’Etat craint par-dessus tout que les sociétés d’autoroutes n’engagent des contentieux au long cours et veut donc parvenir à un accord avec elles, quitte à sacrifier une part de ses intérêts patrimoniaux ». C’est notamment le cas sur la question des ponts dits « évolutifs ».

Selon le rapport, la DGITM manque de moyens : elle dispose de 42 agents en équivalent temps plein pour suivre les sociétés d’autoroutes et pour contrôler l’état des 9 310 kilomètres de réseau et 11 000 ouvrages d’art. Elle fait certes appel à des soutiens extérieurs, comme le Cerema, un bureau d’études public. Mais, là aussi, le sénateur s’inquiète. Cet organisme a deux fois plus d’activités avec les sociétés d’autoroutes qu’avec le ministère.

Quelle suite après la fin des concessions ?

C’est le troisième volet du rapport. Le sénateur de l’Eure écarte l’idée d’une reprise des autoroutes en régie par l’Etat, comme cela existe au Royaume-Uni. Il préconise plutôt de garder un système de concessions et de péages. « C’est un modèle utilisateur-payeur, vertueux, et particulièrement adapté à la France, carrefour du transport de marchandise et pôle d’attractivité touristique », explique-t-il. Il rappelle que 30 % des péages sont payés par des camions étrangers.

Les contrats doivent toutefois être adaptés. Contrairement aux concessions actuelles, mises en place entre 1961 et 1975, il propose de fixer des durées plus courtes et une clause de revoyure sur l’équilibre financier tous les cinq ans. Les réseaux doivent surtout être plus petits. Celui des Autoroutes du Sud de la France (Vinci) atteint 2 730 kilomètres, celui d’APRR, filiale d’Eiffage entre Paris et Lyon, 1 890 kilomètres, et la concession de la Sanef, 1 396 kilomètres. Réduire la taille des réseaux permettrait qu’il y ait davantage d’acteurs et de concurrence lors des appels d’offres. L’Italie a mené cette réflexion. Le sénateur appelle l’administration à se doter d’urgence d’une doctrine.

Pas de baisse des péages

Pour le sénateur, fin des concessions ne doit pas rimer avec fin des péages ou baisse des prix. Au contraire. Il y aurait un risque de report modal vers la voiture et d’augmentation des émissions de CO₂. Il souhaite surtout préserver la ressource associée aux autoroutes : environ 5 milliards d’euros par an, car l’Etat perçoit 36 % des recettes de péages en fiscalité. Hervé Maurey préconise qu’à l’avenir une partie du produit des péages soit directement alloué au financement du réseau ferroviaire ou au réseau routier non concédé, moins bien entretenu que celui aux mains des sociétés d’autoroutes.

Sophie Fay