Les « lettres plafonds » envoyées par Gabriel Attal, mardi, prévoient un budget similaire à celui de 2024, ce qui équivaut à 10 milliards d’euros d’économies, compte tenu de l’inflation. A charge pour le futur gouvernement d’imprimer sa marque sur ce projet.
Etrange objet que les « lettres plafonds » envoyées, mardi 20 août, par Gabriel Attal, premier ministre démissionnaire, à tous ses ministres. Il leur y annonce un gel général des dépenses de l’Etat en 2025, à 492 milliards d’euros, et leur précise comment chaque ministère sera touché. Les budgets de la défense, de la culture et des sports seraient relativement privilégiés, au détriment, notamment, de celui du travail et de l’emploi, selon Matignon. Ebauche de budget ? Indispensable mesure technique ? Signal politique ? Brouillon voué à la poubelle ? Un peu tout cela, sans doute.
Sous la Ve République, c’est la première fois qu’un premier ministre démissionnaire fixe ainsi un cadre budgétaire à des ministres tout aussi démissionnaires, en indiquant d’emblée que ce cadre a vocation à être ajusté, voire remis en question, dès les prochaines semaines. Il s’agit d’un « budget réversible », selon l’étonnante formule inventée à Matignon : « Il pourra être modifié par le prochain gouvernement et le Parlement. » Une situation inédite de plus entraînée par la décision d’Emmanuel Macron de dissoudre l’Assemblée nationale, le 9 juin, puis par celle de ne pas nommer immédiatement de premier ministre après le second tour des élections législatives, le 7 juillet.
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L’envoi des lettres plafonds, des textes sans valeur juridique, marque traditionnellement une étape-clé dans la préparation du budget de l’Etat. Elles sont en principe signées par le premier ministre entre la mi-juillet et le début d’août, à l’issue de tractations entre Bercy et les autres ministères. Cette année, le ministre délégué aux comptes publics, Thomas Cazenave, avait promis d’accélérer le calendrier et commencé à discuter ligne à ligne avec ses collègues chargés de la fonction publique et des sports, quand la dissolution a tout stoppé.
« Surréaliste »
Thomas Cazenave et son ministre de tutelle, Bruno Le Maire, imaginaient alors laisser la main au futur exécutif, d’autant qu’un gouvernement démissionnaire est censé se limiter à expédier les affaires courantes. Mais, Emmanuel Macron tardant à nommer un premier ministre, les responsables de Bercy ont jugé indispensable de continuer à préparer un projet de loi de finances, donc des lettres plafonds, pour ne pas immobiliser la lourde mécanique budgétaire. Après avoir hésité, Gabriel Attal a choisi à son tour d’envoyer ces lettres, non sans les avoir revues et corrigées, et avec environ un mois de retard sur le calendrier classique.
« Il a souhaité assurer la continuité de l’Etat », explique-t-on à Matignon. L’envoi des lettres, qui fixent à chaque ministère ses futurs crédits de paiement par mission et par programme, ainsi que son plafond d’emplois, constitue « une étape nécessaire », plaide l’entourage du premier ministre. Sans cette base de travail, comment le futur gouvernement pourrait-il boucler un budget dans les temps ? Le projet de loi doit être transmis mi-septembre au Haut Conseil des finances publiques, pour que ce dernier ait le temps de donner son avis, puis être validé par le conseil des ministres fin septembre, et présenté au Parlement le 1er octobre. L’affaire devenait donc urgente. « Le premier ministre va au bout de son devoir en évitant le mur budgétaire », vante Matignon.
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Un argument contesté par certains. « Est-ce qu’envoyer des lettres plafonds relève des affaires courantes ?, s’interroge Charles de Courson, député (Les Centristes) de la Marne et rapporteur général du budget à l’Assemblée. Je trouve curieux qu’on n’attende pas le nouveau gouvernement. Pour le respect de la démocratie, ce n’est pas très bon. » Christine Arrighi, députée écologiste de la Haute-Garonne et secrétaire de la commission des finances, se montre tout aussi critique : « Un gouvernement chargé des affaires courantes continue de préparer un budget comme si de rien n’était, comme s’il n’y avait pas eu d’élections. C’est surréaliste, et grave démocratiquement ! »
Diète relative
De fait, ces lettres n’ont rien de neutre. Les dépenses ont fait l’objet d’un double arbitrage politique. Sur le montant global, d’abord. Pour « tenir la trajectoire » de redressement des comptes publics, Bruno Le Maire proposait de réduire les dépenses de l’Etat de 5 milliards d’euros. Il préconisait entre autres de tailler dans les aides à l’apprentissage, d’une efficacité contestée, afin de les orienter vers les étudiants qui en ont le plus besoin. Le ministre de l’économie n’a pas été suivi. Gabriel Attal a préféré un effort moindre, avec un budget stable à 492 milliards d’euros. Autant que dans le projet initial pour 2024, et un tout petit peu plus que ce qui a été effectivement utilisé en 2023, où le pilotage du budget par Bercy a limité les dépenses à 489 milliards d’euros.
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Compte tenu d’une inflation anticipée autour de 2 %, « cela veut dire une dizaine de milliards d’euros d’économies » par rapport à l’évolution spontanée des dépenses, souligne tout de même Matignon. Selon le premier ministre, cette diète relative doit permettre de faire un premier pas pour ramener le déficit budgétaire de 5,5 % du produit intérieur brut en 2023 à moins de 3 % en 2027, une promesse jugée peu crédible par de nombreux experts.
Matignon et l’Elysée ont ensuite arbitré le détail des dépenses par ministère, au lieu de reconduire tel quel l’ensemble du budget de 2024. Ce projet « répond aux priorités définies par le président et le Parlement, notamment dans le domaine militaire », indique Matignon, sans donner beaucoup plus de précisions.
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Quelles seraient les missions de l’Etat vraiment sacrifiées ? Comment évoluerait la fiscalité ? Le déficit public baisserait-il vraiment ? A ce stade, ce « budget réversible » laisse nombre de questions ouvertes. La principale reste de savoir s’il sera possible de trouver en décembre une majorité de députés prêts à adopter le futur budget, quel qu’il soit, ou du moins à ne pas faire tomber le gouvernement à l’occasion de ce vote.
Compte tenu du morcellement de l’Assemblée, l’hypothèse d’une France sans budget au 1er janvier 2025 ne paraît plus totalement folle. Et l’interrogation s’étend au projet de loi sur le financement de la Sécurité sociale, l’autre grand texte budgétaire de l’automne. Dans ce domaine, il n’existe pas de lettres plafonds. Mais, dans la même logique, le gouvernement, tout démissionnaire qu’il est, prépare aussi un projet sur ce sujet éminemment sensible.
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