À qui profitent les milliards d’exonérations de cotisations sociales pour les entreprises ?
En France, les entreprises bénéficient de plus de 70 milliards d’euros d’exonérations de cotisations par an, dont 40 milliards sur les salaires proches du Smic. Une manne qui finance des effets pervers méconnus, que les économistes aimeraient interroger.
Les milliards d’euros perdus chaque année par l’État en exonérations de cotisations sociales au profit des entreprises sont-ils si efficaces que cela ? La question monte dans le débat économique. Ces allégements adossés de manière dégressive aux salaires situés entre 1 et 3,5 Smic – avec des seuils à 1,6 et 2,5 Smic – sont extrêmement coûteux pour la puissance publique : leur montant a dépassé 70 milliards d’euros en 2023. Et 40 milliards d’euros sont ciblés sur les seuls salaires allant de 1 à 1,6 Smic, soit l’équivalent du budget du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Les allégements de cotisations patronales sont ainsi devenus en France la première politique publique de l’emploi. Et les coûts ne cessent d’augmenter. Le gouvernement, qui affiche sa volonté de « désmicardiser » la France, bien que ses choix aient encouragé cette évolution, a missionné deux économistes pour suggérer des pistes : Antoine Bozio et Étienne Wasmer doivent présenter au mois de juin des pistes pour mieux articuler « les salaires, le coût du travail et la prime d’activité ».
Problème, on en sait en fait assez peu sur les effets concrets de ces milliards d’euros perdus. C’est ce qu’ont rappelé jeudi 25 avril devant des journalistes les deux économistes, lors d’un point d’étape sur leur travail, sous l’égide de France Stratégie.
Constat partagé par les chercheurs Jérôme Gautié (université Paris 1) et Frédéric Lerais (Institut de recherches économiques et sociales, Ires) qui ont, pour le compte de la CFDT, rendu récemment un rapport sur le sujet des exonérations sur les bas salaires. Il a été présenté le 23 avril à l’Institut d’études politiques de Paris.
Tous expliquent que depuis les premiers allégements décidés par le gouvernement d’Édouard Balladur en 1993, le discours économique considérait comme acquis que les allégements sur les bas salaires permettent de nourrir la croissance en emplois et de faire baisser le « coût » du travail des salarié·es peu qualifié·es. Certes, entre-temps, l’idée a fait son chemin que ces allégements incitent aussi les entreprises à moins bien payer leurs salarié·es, créant ainsi des « trappes à bas salaires ». Mais cette thèse n’a pas été clairement documentée. On est donc restés sur le constat que ces milliards étaient bons pour l’emploi, et donc bons pour l’économie.
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Antoine Bozio et Étienne Wasmer ont un peu avancé. Ils constatent une nette concentration des salaires entre 1 et 1,6 Smic en France, qui date du début de la mise en place des politiques d’allégement de cotisations. « Cela ne constitue pas une preuve de l’existence d’une trappe à bas salaires, ont-ils dit prudemment. Mais c’est un élément qui serait cohérent avec de telles trappes. »
Le rapport de Jérôme Gautié et Frédéric Lerais permet aussi de déceler quelques pistes de réflexion sur la réalité de ces phénomènes. Dans leur enquête de terrain, ils ont auditionné des cabinets d’expertise comptable qui accompagnent les représentant·es du personnel dans les entreprises. Ils ont pu déterminer qu’il existait effectivement un « pilotage par les seuils » de la politique salariale, « plus ou moins explicité, au niveau des entreprises, mais aussi parfois au niveau de la branche [professionnelle – ndlr] ».
« Les experts des cabinets d’expertise comptable […] notent que les directions sont particulièrement attentives à ne pas dépasser les seuils d’exonération de cotisations sociales », résument les deux économistes. Qui constatent que « ce pilotage se traduit par un tassement général des grilles salariales ».
Optimisation socio-fiscale
Les exonérations de cotisations pourraient en outre avoir été un facteur de développement « de l’optimisation socio-fiscale des politiques salariales des entreprises au cours des dernières décennies, se traduisant notamment par un moindre développement du salaire de base au profit de primes et des autres compléments », pointent les chercheurs.
Concrètement, plutôt que d’augmenter les salaires, les entreprises ont pu leur « substituer des éléments de rémunération défiscalisés », comme l’intéressement, la participation, ou des primes exceptionnelles, dont, depuis 2022, la prime de partage de la valeur (ex-prime Macron). Autant d’outils permettant aux entreprises d’optimiser sur tous les plans : « D’une part, le montant de primes accordé est exonéré de cotisations sociales et d’autre part il est exclu de la base de calcul pour les exonérations sur les bas salaires. »
Mais au-delà des phénomènes de trappes à bas salaires et d’optimisation, l’appropriation par les entreprises de la manne financière des milliards d’exonérations de cotisations doit aussi se lire de manière plus large. Par exemple dans les entreprises qui employaient beaucoup de salarié·s payé·es juste au-dessus du Smic, chaque nouvelle louche d’allégements a offert une manne financière, qui n’a pas forcément été utilisée pour embaucher d’autres salarié·es au Smic, ni à les augmenter systématiquement.
Ces bouffées d’air financières ont plutôt servi à « accompagner les transformations structurelles ou financer la montée en qualité de certains emplois – pas nécessairement à bas salaires –, en termes de conditions de travail, formation et/ou salaire, pour faire face notamment à des problèmes d’attractivité ». On peut s’en féliciter, mais cet impact mérite d’être évalué au regard des montants d’argent public en jeu.
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Autre effet, plus pervers, pointé par les deux économistes de Paris 1 et de l’Ires : l’appropriation de cette manne des allégements a certainement été plus marquée par les entreprises ayant un rapport de force favorable sur la « chaîne de valeur ». Autrement dit, par les grosses entreprises, qui multiplient les filiales ou travaillent avec pléthore de sous-traitants.
« Les entreprises prestataires ou sous-traitantes peuvent être amenées à “rétrocéder” une partie de leur “manne” à leurs clients et commanditaires par une baisse de leur prix, soulignent les auteurs. Dans les services aux entreprises, par exemple dans l’intérim, ce n’est pas forcément l’entreprise prestataire qui en profite, mais l’entreprise utilisatrice, qui voit alors son coût réduit. » Autre pratique : « Un siège de groupe peut vouloir récupérer » le gain financier « au détriment de ses filiales ».
Et puis, rappellent Jérôme Gautié et Frédéric Lerais, « les exonérations ont pu dans certains secteurs ou entreprises accroître l’incitation à externaliser l’emploi – en recourant à du travail intérimaire et/ou en externalisant certains services ou productions vers des sous-traitants et/ou prestataires qui peuvent bénéficier davantage des exonérations du fait de salaires plus faibles et la répercuter sur leurs prix de vente ».
Pour résumer, les entreprises qui connaissent une plus grande concentration des hauts salaires ont certainement bénéficié indirectement plus qu’on ne le croit des allégements sur les bas salaires. In fine, « il semblerait que les peu qualifiés, de par leur faible pouvoir de négociation, soient peu à même de capter une partie de la “manne financière” engendrée par les exonérations, au contraire des plus qualifiés ».
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Quelques-uns des effets méconnus et délétères de ces niches socio-fiscales en faveur des entreprises commencent donc à être dévoilés. Pour autant, mettre à plat le système risquerait de précipiter dans le rouge des entreprises employant des travailleurs pauvres. C’est pourquoi « si inflexion de la politique il doit y avoir », il faudra la mener « avec prudence et progressivement », exhortent Antoine Bozio et Étienne Wasmer. Mais pour ce dernier, « il faudrait bouger, le statu quo n’est pas une bonne solution ».
Pour répondre aux demandes à court terme du gouvernement, les économistes réfléchissent à un lissage de la pente des exonérations de cotisations patronales, dégressives entre 1 et 1,6 Smic, et à une amélioration de la prime d’activité. Mais il faudra aller plus loin et « penser les évolutions à venir dans le sens d’une montée en gamme des emplois existants ».
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