Le Haut Conseil pour le climat presse l’État d’engager les moyens économiques et opérationnels
Le nouveau rapport annuel du Haut Conseil pour le climat relève à nouveau une politique climatique française insuffisante et manquant de moyens financiers.
Gouvernance | 28.06.2023 | F. Bénard
© Deemerwha studioLe HCC conseille de soigner les forêts pour conserver leurs capacités de stocker le carbone.
« On a dépassé la politique des petits pas, mais on n’est pas encore au pas de course. » C’est en ces mots que Corinne Le Quéré, présidente du Haut Conseil pour le climat (HCC), résume l’état actuel de l’action climatique en France. Le « sursaut » auquel appelait le HCC l’an passé n’a donc pas eu lieu. Certes, la baisse des émissions se poursuit : – 2,7 % pour les émissions brutes (sans compter les puits de carbone) en 2022 par rapport à 2021. Mais à un rythme toujours insuffisant : si la stratégie est là, nombre de ses composantes ne sont pas opérationnelles. Le HCC pointe donc, dans son cinquième rapport annuel, le besoin d’« actions correctrices rapides et en profondeur ».
« L’ensemble des secteurs doit rehausser ses efforts »
Le HCC constate une forte baisse des émissions dans les secteurs du bâtiment et de l’industrie, dont un tiers est attribué à un hiver plus chaud que la normale et aux mesures de sobriété en réponse à la hausse du prix de l’énergie. Le rebond post-Covid se poursuit dans le secteur de l’énergie, principalement en raison de la moindre disponibilité des énergies décarbonées : baisse d’activité du parc nucléaire ainsi que de celle des centrales hydroélectriques à cause de la sécheresse. Le HCC recommande ainsi de « développer une vision d’ensemble pour la décarbonation complète du secteur », en consolidant les mesures de sobriété structurelles. Il appelle également à limiter l’usage du gaz naturel liquéfié (GNL) à long terme et à étudier les possibilités offertes par l’hydrogène vert, les e-fuels, et le captage-stockage du carbone.
Concernant les budgets carbone, celui des émissions brutes est « en voie d’être respecté », tandis que celui des émissions nettes est « en voie d’être dépassé ». En effet, si les données de 2022 ne sont pas encore consolidées, la sécheresse et les incendies « laissent présager une détérioration des stocks des forêts ». Plus précisément, les secteurs de l’industrie, de l’UTCATF (utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie) et des déchets dépassent leurs budgets indicatifs. Le secteur des transports respecte le sien, mais pour des raisons conjoncturelles encore une fois. Ainsi, « les rythmes de baisse des émissions sur la période récente sont insuffisants dans tous les secteurs » et doivent presque doubler pour respecter les objectifs Fit-for-55 en 2030. Le rythme de baisse nécessaire est le plus important pour les transports et l’énergie, d’un facteur de 3,5 à 5.
Des puits de carbone à préserver et à renforcer
La baisse observée dans le secteur agricole en 2021, qui suit la trajectoire, est compensée par celle des puits de carbone, de – 21 %. L’agriculture sera à l’origine de la majorité des émissions résiduelles en 2050 ; or, la tendance est plutôt celle d’un « effort très modeste du secteur, qui nous inquiète », estime Jean-François Soussana, membre du HCC, d’autant plus que les émissions résiduelles agricoles ont tendance à baisser très lentement. Les sols agricoles sont pourtant des puits potentiels de carbone. Il faut donc acter la transformation agroécologique et assurer la résilience du secteur face aux changements climatiques. Et les choix du Gouvernement auront un impact important, pointe le HCC : la baisse des émissions du secteur doit se faire d’un facteur 1,25 à 3,5.
Les rythmes de baisse des émissions sur la période récente sont insuffisants dans tous les secteurs
HCC
Autre puits de carbone : le secteur UTCATF. Or, les forêts sont mal en point, la mortalité ayant augmenté de 50 % en dix ans. Le plan d’adaptation des forêts doit donc être cohérent avec la Stratégie nationale bas carbone (SNBC). « On a besoin d‘actions de grande ampleur pour régénérer les forêts » et ainsi garantir des puits de carbone en 2050 pour compenser les émissions résiduelles, signale Jean-François Soussana. Les actions menées dans la décennie à venir seront donc décisives.
Des stratégies « fragmentées » ou peu opérationnelles
Le HCC regrette que certains plans mis en place pour des sous-secteurs soient « fragmentés ou peu opérationnels ». C’est le cas de la stratégie visant la décarbonation de la voiture individuelle, qui « manque de vue d’ensemble » alors qu’elle est « essentielle à l’atteinte des objectifs de décarbonation du secteur » des transports. Une situation qui porte aussi atteinte à une transition juste, car « les politiques climatiques pèsent davantage sur les ménages modestes, malgré les efforts de compensation », et se heurtent aux limites posées par l’inflation. L’offre en voitures électriques est ainsi inadéquate car manquant de véhicules petits, légers et abordables.
Le HCC pointe aussi l’absence de taxation sur le carburant en aviation, et appelle à prendre en compte les émissions liées aux transports internationaux dans le calcul de l’empreinte carbone française.
Autres sous-secteurs aux stratégies fragmentées, selon le HCC : l’aviation, les arbitrages sur le mix électrique et énergétique après 2028, le chauffage urbain, l’élevage et la filière bois et forêt.
Une politique économique qui n’est pas à la hauteur
Parmi les cinq axes essentiels adoptés cette année par le HCC pour évaluer l’action publique figure la politique économique, qu’il estime insuffisante. Sa principale préconisation est donc que « le Gouvernement doit développer une politique économique d’ampleur » et « permettant de déclencher l’accélération nécessaire ». Les dépenses publiques annuelles nécessaires à la transition devront ainsi atteindre 30 milliards d’euros (Md€) supplémentaires en 2030, pour tous les secteurs. Un calendrier de réduction et de réévaluation des niches fiscales correspondant à des subventions aux énergies fossiles est aussi nécessaire. Les dépenses publiques défavorables au climat ont en effet augmenté sur la période 2021 à 2023, pour atteindre 80 Md€, en partie à cause du bouclier tarifaire. D’autres dispositifs, également néfastes, représentent 6,3 Md€ additionnels, tandis que seule une légère augmentation des niches fiscales du budget vert est constatée, atteignant 10 Md€.
La politique économique doit également prendre en compte « les coûts pour les finances publiques et privées » de l’adaptation, qui « doit passer du mode réactif prévalent aujourd’hui pour devenir transformatrice ». La Stratégie française énergie climat (Sfec), que le HCC enjoint d’adopter rapidement, devrait prendre acte par ailleurs des risques d’une maladaptation. Enfin, face à l’augmentation des risques climatiques, les dispositifs de gestion de crise et de prévention doivent être renforcés : « Le cadre de référence annoncé par le Couvernement de + 4 °C est cohérent, à condition de prendre en compte les risques supplémentaires. »
Fanny Bénard, journaliste
Rédactrice spécialisée
L’Autorité environnementale déplore devoir examiner des projets « peu ambitieux sur le changement climatique »
Dans son rapport annuel présenté mercredi, l’institution indépendante pointe notamment la faible prise en compte des « impacts très importants des projets d’infrastructure de transports sur la biodiversité et les zones humides ».
Par Rémi Barroux Publié hier à 17h26
Temps de Lecture 2 min.
« Méthodologie solide », « projets encourageants » … Dans son rapport annuel présenté mercredi 28 juin, l’Autorité environnementale (AE) commence par reconnaître une meilleure qualité générale des dossiers examinés en 2022. Cette année-là, l’institution indépendante a rendu 121 décisions, dont 80 sur des projets et 41 sur des plans et programmes, dont 70 % concernent des plans de prévention des risques. Les vingt missions régionales d’autorité environnementales (MRAE) ont, elles, rendu au total près de 2 000 avis, un chiffre en hausse par rapport à 2021.
Mais ce jugement général est aussitôt tempéré par un constat plus sévère sur la mauvaise prise en compte des questions environnementales. Globalement, cette évaluation « est encore trop perçue comme une “procédure” entraînant des délais inutiles et retardant une autorisation considérée comme étant de droit », écrivent les auteurs du rapport.
Parmi les critiques listées par Alby Schmitt, le président de l’institution : peu de bilans sont tirés des plans précédents, analysant leurs succès ou leurs échecs. Par ailleurs, « peu de plans sont prescriptifs, se limitant à des recommandations ou des rappels réglementaires ».
« Manque d’ambition »
Globalement, note l’Autorité environnementale, les dossiers sont « peu ambitieux sur le changement climatique ». Et de pointer la faible prise en compte des « impacts très importants des projets d’infrastructure de transports sur la biodiversité et les zones humides ». De même, « trop de projets présupposent qu’une dérogation au régime de protection des espèces et leurs habitats leur sera accordée, moyennant des mesures de compensation ».
Le rapport note aussi le faible nombre de mesures de réduction de la vulnérabilité aux risques naturels. Alby Schmitt prend ainsi l’exemple des plans de prévention aux risques. « Ils ne prennent pas suffisamment en compte l’évolution de ces risques au vu du changement climatique en cours. Pour le risque inondation, par exemple, nous avons non seulement du retard dans la prise en compte des aléas actuels, mais les plans de prévention n’intègrent pas l’évolution des risques futurs, alors que toutes les études font état d’intensités plus fortes dans l’avenir », explique-t-il.
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Les missions régionales, qui présentaient aussi leur bilan mercredi, ont relevé des faiblesses systématiques dans les projets étudiés. S’exprimant au nom de l’ensemble des missions régionales, Philippe Viroulaud, le président de la MRAE de Bretagne, a notamment pointé deux enjeux sous-estimés. Avec la trajectoire vers le zéro artificialisation nette, qui fait l’objet d’une proposition de loi devant encore être travaillée entre députés et sénateurs lors d’une commission mixte paritaire le 6 juillet, « les documents présentés manquent encore d’ambition », explique-t-il.
« Corrections » ou « suspensions »
Autre dossier sensible, l’eau. Selon Philippe Viroulaud, la réflexion est encore très peu présente dans les documents d’urbanisme « pour s’assurer de la comptabilité du projet de développement envisagé avec la ressource en eau, y compris en prenant en compte les incidences du changement climatique ». Les économies de la ressource, comme les équilibres de l’usage de l’eau, sont peu développées dans les projets comme dans les plans et programmes, avance le rapport. Le manque d’ambition, ou de volonté, des porteurs de projet, publics comme privés, concerne aussi le développement des énergies renouvelables.
Voulant croire à son influence sur l’évolution des projets, l’Autorité environnementale va néanmoins commander une étude sur les suites données à ses avis par les décideurs. « Quand on a affaire à des dossiers faibles, on s’aperçoit que nos remarques [l’AE n’a pas vocation à donner un jugement positif ou négatif sur un projet mais à produire des remarques et des propositions dans un avis] permettent parfois des corrections, voire dans certains cas une suspension du projet, comme pour le contournement Sud d’Avignon », estime Alby Schmitt.
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Avec les textes de loi déjà adoptés sur l’accélération des énergies renouvelables, du nucléaire, ou encore en discussion sur l’industrie verte, le nombre de projets d’installations industrielles, d’infrastructures ou d’aménagements urbains risque de croître. Sans attendre, l’Autorité environnementale va devoir traiter dans les prochains mois des gros dossiers, comme le projet du premier EPR à Penly (Seine-Maritime), la ligne à grande vitesse entre Bordeaux et Toulouse, ou encore un parc éolien en mer, au large de Dunkerque.
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Le Haut Conseil pour le climat appelle la France à « acter l’urgence » et à accélérer une action « insuffisante »
L’instance indépendante juge que la France a été dépassée par les événements climatiques qui l’ont frappée en 2022. Elle appelle aussi le gouvernement à presque doubler la réduction des émissions de gaz à effet de serre.
Par Audrey GarricPublié le 28 juin 2023 à 22h00, modifié hier à 08h58
Temps de Lecture 6 min. Read in English
La fin des petits pas mais pas encore le pas de course. Voilà comment Corinne Le Quéré, la présidente du Haut Conseil pour le climat (HCC), résume la politique climatique actuelle du gouvernement. Dans son cinquième rapport annuel publié mercredi 28 juin, un épais document (200 pages) assorti de plus de cent recommandations, l’instance indépendante juge que la France a été dépassée par les événements climatiques extrêmes qui l’ont frappée en 2022. Elle appelle le gouvernement à « acter l’urgence » et à accélérer son action tant pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre – dont le rythme est « insuffisant » – que pour l’adaptation au dérèglement climatique, qui reste pour l’instant « réactive ». Tout cela ne sera pas possible sans une « politique économique d’ampleur », qui fait actuellement défaut.
L’année 2022, emblématique de l’intensification des effets du changement climatique, a eu des « impacts graves » sur les personnes, les activités économiques, les infrastructures et les écosystèmes, notent les treize experts de l’institution, des climatologues, des économistes ou des géographes. Exceptionnellement chaude et sèche, elle a entraîné de nombreux décès (près de 7 000 personnes l’été), des incendies majeurs (72 000 hectares partis en fumée), de fortes tensions pour l’approvisionnement en eau potable de 2 000 communes ou encore des baisses des rendements agricoles (jusqu’à – 30 % pour certaines filières). Des effets excédant la capacité de prévention et de gestion de crise actuelle.
Le HCC juge que la France n’est « pas prête » à faire face au réchauffement climatique auquel elle est pourtant particulièrement exposée et qui va s’aggraver. La hausse du thermomètre a déjà atteint + 1,9 °C sur la dernière décennie dans l’Hexagone, contre près de 1,2 °C dans le monde. Alors que la température record de 2022 deviendra une moyenne en France à l’horizon 2050-2060, « l’adaptation doit changer d’échelle et devenir transformatrice », appelle la climatologue Corinne Le Quéré. Elle estime que le nouveau cadre de référence annoncé par le gouvernement – à savoir s’adapter à un réchauffement de + 4 °C en métropole en 2100 –, est « cohérent », à condition de prendre en compte les « risques supplémentaires » qui peuvent survenir.
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La France doit aussi s’attaquer plus frontalement aux causes du changement climatique. Les émissions de gaz à effet de serre ont diminué de 2,7 % dans le pays en 2022, par rapport à 2021, soit 25 % au-dessous des niveaux de 1990. Cette baisse, supérieure à celle observée sur la période 2011-2021 (– 1,5 % par an en moyenne), s’explique par de fortes réductions des rejets carbonés dans les secteurs du bâtiment et de l’industrie. Elles sont liées à la fois à des facteurs conjoncturels (un hiver doux limitant le chauffage) et à des mesures prises en réponse à la hausse des prix de l’énergie et au plan de sobriété du gouvernement. Ces baisses d’émissions ont été partiellement compensées par des hausses dans les secteurs de la transformation d’énergie et des transports.
Inquiétude sur l’état des puits de carbone
Ces résultats sont toutefois insuffisants pour atteindre les objectifs climatiques de 2030, prévient le HCC. Le budget carbone est en voie d’être dépassé pour la période 2019-2022 lorsque la faible absorption par les puits de carbone (forêts, sols, etc.) est prise en compte. Dit autrement, la France émettra davantage que le plafond autorisé dans ses objectifs, alors même qu’il avait été relevé par le gouvernement.
L’état des puits de carbone constitue une source d’inquiétude majeure pour les experts de l’instance. Au lieu d’augmenter, la quantité de carbone qu’ils ont stockée a diminué de 21 % en 2021, poursuivant une dégradation commencée il y a près de dix ans. En cause : une hausse de la mortalité des arbres, une croissance ralentie et des prélèvements trop importants. Les chiffres ne sont pas disponibles pour 2022, mais la situation devrait avoir encore empiré, sous l’effet de la sécheresse et des incendies.
« On a besoin d’une action de grande ampleur pour régénérer la forêt et garantir d’avoir encore des puits de carbone en 2050, qui devront compenser les émissions résiduelles, notamment de l’agriculture », avance l’ingénieur agronome Jean-François Soussana, membre du HCC. Sans quoi l’atteinte de la neutralité carbone sera périlleuse.
Finalement, les rythmes de baisse des émissions doivent presque doubler sur la période 2022-2030, voire être multiplié par 2,5 si l’on prend en compte la dégradation des puits de carbone, pour atteindre les nouveaux objectifs européens. En 2021, l’Union européenne s’est engagée à réduire ses émissions nettes d’au moins 55 % d’ici à 2030 par rapport à 1990, contre 40 % précédemment. La France va décliner cette nouvelle cible dans une loi de programmation quinquennale sur l’énergie et le climat qui devrait être examinée à l’automne au Parlement, avant l’adoption de feuilles de route d’ici à la fin 2024.
De « nombreux blocages »
« Il reste moins de sept ans, c’est très court. Le gouvernement devrait rehausser le niveau des actions dès cette année, même avant l’adoption formelle des nouveaux objectifs », indique Corinne Le Quéré. La pression pour accélérer est d’autant plus grande que la France est sous le coup de deux décisions de justice, du Conseil d’Etat et du tribunal administratif de Paris, lui enjoignant de prendre des mesures supplémentaires.
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La France doit agir sur tous les secteurs, alors qu’« aucun n’est un bon élève », précise Corinne Le Quéré. Pour tenir les nouveaux objectifs de 2030, le rythme de baisse des émissions devra être multiplié par un facteur 3,5 à 5 pour les transports et l’énergie, de 1,3 à 3,5 pour l’agriculture, de 1,4 à 1,6 pour l’industrie, de 1,6 à 1,9 pour les déchets et de 1,2 pour les bâtiments, seul domaine globalement aligné.
Jugeant que les « transformations structurelles n’avancent pas au rythme attendu », le HCC appelle à des « actions correctrices rapides et en profondeur ».
Les experts ont développé cette année un nouveau cadre d’analyse. Ils concluent que, sur les trente-quatre indicateurs examinés, seuls trois avancent nettement plus vite que prévu pour des raisons non conjoncturelles : la hausse des surfaces en protéagineux (pois, fèves, soja, etc.) dans l’agriculture, la production de chaleur renouvelable (pompes à chaleur, géothermie, etc.) dans le bâtiment résidentiel et la consommation de chaleur décarbonée dans le bâtiment tertiaire.
Ailleurs, les signaux sont au rouge et le HCC souligne de « nombreux blocages » : dans les transports, premier secteur polluant avec 32 % des émissionsnationales, la consommation des véhicules thermiques croît du fait de l’augmentation du poids des voitures tandis que l’électrisation des véhicules utilitaires légers et des poids lourds se déploie trop lentement. La consommation d’énergie dans les bâtiments diminue trop lentement alors que les rénovations globales peinent à décoller. L’augmentation de la production des énergies renouvelables électriques est trois fois trop lente.
Manque de financements
Concernant les véhicules particuliers et les logements, les politiques pèsent davantage sur les ménages modestes, regrette le HCC, malgré les « efforts faits pour compenser les effets régressifs ». Aujourd’hui, les aides n’orientent pas suffisamment la production automobile vers des véhicules petits, plus légers mais aussi plus abordables.
L’agriculture, deuxième secteur le plus polluant, manque toujours d’une stratégie pour réduire ses émissions, qui doit s’accompagner de mesures sur la demande et l’offre alimentaires (notamment pour limiter la consommation de viande).
Du côté de la gouvernance, le HCC se félicite qu’un « cadre d’action des politiques publiques pour le climat se construi[se] », avec de nombreux documents stratégiques, mais « leur cohérence et leur alignement avec les objectifs climatiques ne sont pas assurés ». Certaines stratégies sont peu opérationnelles ou fragmentées, comme pour la décarbonation de la voiture individuelle, l’aviation, l’élevage ou la filière du bois et de la forêt.
Surtout, le talon d’Achille de ces politiques réside dans le manque de financements. Le HCC appelle à « transformer la politique économique » afin d’atteindre 30 milliards d’euros supplémentaires, en 2030, de dépenses publiques annuelles pour la transition, soit le chiffrage issu du rapport des économistes Jean Pisani-Ferry et Selma Mahfouz, publié le 22 mai. « Le gouvernement doit indiquer comment les financer et donner un échéancier », appelle Corinne Le Quéré.
Les dépenses favorables au climat ont diminué dans le projet de loi de finances 2023 tandis que celles défavorables ont fortement progressé, notamment en raison du bouclier tarifaire, qui limite la hausse des prix de l’énergie. Ce mécanisme, destiné à l’ensemble de la population, doit être « remplacé le plus vite possible » par des mesures fléchées vers les ménages modestes, indique la climatologue.
Lire aussi : Jean Pisani-Ferry appelle dans un rapport à financer plus équitablement la transition climatiqueA
Plus largement, pour le HCC, l’action de la France doit contribuer à soutenir l’effort européen (où un plan d’investissement pour le climat fait également défaut), tout en relançant une dynamique internationale insuffisante, en amont de la prochaine conférence climat (COP28) de décembre. Il appelle le gouvernement à s’engager à un objectif national de réduction des émissions de méthane, un puissant gaz à effet de serre, à inclure les transports internationaux dans son objectif de neutralité carbone et à « clarifier sa position » sur la sortie des énergies fossiles, y compris le gaz et le pétrole.
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