Politique climatique : France Stratégie plaide pour des investissements massifs et urgents
Sans une répartition équitable des efforts, la décarbonation du pays ne se fera pas de manière optimale, juge un rapport de France Stratégie. L’institution préconise des aides massives, accompagnées d’un assouplissement des règles budgétaires.
Gouvernance | 23.05.2023 | N. Gorbatko
© Parradee La neutralité climatique semble atteignable à condition d’opérer rapidement une grande transformation pilotée par les politiques publiques.
En présentant les grandes lignes de sa stratégie climat *au Conseil national de la transition écologique, lundi 22 mai, la Première ministre a précisé qu’elle s’appuierait sur les constats et les recommandations du copieux rapport de France Stratégie***, publié ce même jour : « Les incidences économiques de l’action pour le climat »**. Les difficultés liées à la mise en place des zones à faibles émissions l’ont en effet clairement montré : les stratégies de réduction des émissions de gaz à effet de serre peuvent perdre beaucoup en efficacité ou s’avérer bien plus difficiles à mettre en œuvre lorsque leur impact socio-économique n’est pas correctement mesuré et pris en compte par les « décideurs ». En septembre 2022, le Gouvernement avait donc confié à cette institution la mission d’élaborer des outils d’analyse et de simulations de leurs incidences.
Un travail devenu de plus en plus urgent en raison des engagements européens en matière de neutralité carbone, mais aussi de la compétition émergente avec les États-Unis et la Chine sur le terrain des industries vertes. Jusqu’à présent, ces questions se situaient au-delà de l’horizon traditionnel des macro-économistes, des organisations internationales et des responsables ministériels, analyse Jean Pisani-Ferry, commissaire général de France Stratégie. « C’était un sujet pour après-demain. Et puis, brutalement, il est entré dans l’horizon. » D’autant plus, ajoute ce dernier, « que nous parlons d’une révolution industrielle, [la sortie des énergies fossiles], qui va se produire de manière accélérée (…). Nous sommes au moment de l’inflexion qui va se produire de manière incroyablement rapide. »
Une transformation à opérer sans tarder
Pour mener à bien ces recherches, centrées sur l’horizon 2030, l’institution s’est assurée du concours d’une centaine d’experts issus d’administrations, d’institutions comme la Banque de France, d’agences comme l’Ademe ou d’instituts comme I4CE. Elles ont abouti à la rédaction d’un opus principal, complété de onze autres consacrés à des thématiques particulières, parfois encore mal définies, aussi variées que le bien-être, les enjeux distributifs, la sobriété, l’inflation ou les marchés financiers.
Nous allons devoir faire en dix ans ce que nous avons eu de la peine à faire en trente ans
France Stratégie
Ces spécialistes jugent la neutralité climatique atteignable, sous réserve d’opérer rapidement une grande transformation pilotée par les politiques publiques, en s’obligeant notamment à respecter des budgets carbone et non plus seulement des cibles à 2030 et 2050. « Nous allons devoir faire en dix ans ce que nous avons eu de la peine à faire en trente ans », notent-ils. Cette conversion repose sur trois mécanismes économiques : la sobriété, notion encore peu familière aux économistes, mais qui pourrait permettre une réduction de 15 à 20 % des émissions, la réorientation du progrès technique vers les technologies vertes et les énergies renouvelables, en dix ou vingt ans, et la hausse des dépenses d’investissement, le levier principal, afin de se libérer des énergies fossiles.
Des investissements lourds à engager
Chiffrées à quelque 67 milliards d’euros, tous secteurs confondus et dûment recensés par les experts, ces dépenses ne devraient pas bénéficier, elles non plus, d’un retour sur investissement avant dix à vingt ans. Durant la période de transition, elles pourraient aussi se traduire par un ralentissement de la productivité de l’ordre d’un quart de point par an. De quoi peser lourdement sur les épaules des entreprises et des ménages qui auront agi pour décarboner leur outil de production ou leur mode de vie. Mais pas de la même manière pour tous. « La transition est spontanément inégalitaire », constatent les experts. Elle n’impacte pas de la même manière les ménages aisés et ceux qui disposent d’un plus petit revenu.
« Même pour les classes moyennes, rénovation du logement et changement du vecteur de chauffage, d’une part, acquisition d’un véhicule électrique (…), d’autre part, appellent un investissement de l’ordre d’une année de revenu », indiquent les rapporteurs. Le coût économique de la transition ne pourra donc être politiquement et socialement accepté que s’il est perçu comme équitablement réparti. En témoignent les mouvements de protestation en cours en Allemagne, contre la prochaine interdiction de l’installation de nouveaux chauffages au gaz et au mazout. « C’est un problème de morale collective », observe Jean Pisani-Ferry.
Un assouplissement des règles budgétaires
Les rapporteurs appellent ainsi à un soutien significatif de la part des pouvoirs publics, ce qui implique également un assouplissement des règles budgétaires européennes en termes d’endettement. « L’Union européenne ne peut pas être à la fois la championne du climat, du multilatéralisme et de la vertu budgétaire », plaide Jean Pisani-Ferry. Les experts estiment en effet à 10 points de PIB en 2030, 15 en 2035 et 20 en 2040, le poids de le dette publique qui résulterait d’aides d’État massives associées à la baisse de la productivité due au ralentissement temporaire de la croissance. Outre le redéploiement des dépenses brunes, évaluées à 10 milliards d’euros, ces derniers imaginent aussi la mise en place d’un prélèvement exceptionnel assis sur le patrimoine financier des ménages les plus aisés.
Pour Jean Pisani-Ferry, cette mutation s’avérera positive d’un point de vue strictement économique, les réorientations du progrès technique pouvant conduire à une « croissance verte » plus forte que ne l’aurait été la « croissance brune ». « Les énergies renouvelables, par exemple, nous surprennent systématiquement par le fait qu’elles sont plus efficaces, que les progrès viennent plus vite, que les coûts sont plus bas que ce qui avait été anticipé, argumente-t-il. Toutes ces technologies nous annoncent un progrès technique qui est plus efficace que la dépendance aux énergies fossiles (…). On passe par une phase dans laquelle il faut investir, mais à l’arrivée, c’est plus intéressant. » Beaucoup de grains à moudre dans la perspective d’une nouvelle Stratégie nationale bas carbone (SNBC) et de la future loi de programmation énergie-climat.
Nadia Gorbatko, journaliste
Rédactrice spécialisée
*Stratégie climat : Élisabeth Borne fixe les prochains budgets carbone
Élisabeth Borne a réuni le Conseil national de la transition écologique pour lui présenter les prémices de sa stratégie climat, avant une courte concertation et la finalisation de textes programmatiques importants. Des efforts restent à faire.
Gouvernance | 22.05.2023 | N. Gorbatko
© Assemblée nationaleÉlisabeth Borne, à l’Assemblée nationale.
Stratégie nationale bas carbone (SNBC), Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), Stratégie nationale biodiversité : d’ici à la fin du mois de juin prochain, le Gouvernement devrait boucler trois grands textes de planification liés au climat, avant de finaliser son projet de loi de programmation énergie-climat en octobre. En guise de prélude à la concertation qui s’amorce, la Première ministre, Élisabeth Borne, a présenté un premier point d’étape au Conseil national de la transition écologique (CNTE), ce lundi 22 mai, consacré aux émissions de gaz à effet de serre, entre bilan de la trajectoire passée et ébauche du cadre d’action à venir. Devant cet organe consultatif rassemblant les acteurs de la société civile et en présence de plusieurs ministres, la cheffe du Gouvernement a d’abord souligné les bons scores du pays en termes de réduction de ses émissions de gaz à effet de serre (GES).
Avec un total de 408 millions de tonnes de CO2 (MtCO2) émis en 2022, les budgets carbone ont été respectés sur la période 2015 à 2022, a-t-elle indiqué. Et ceci malgré un retard entre 2015 et 2018. Le surplus des années précédentes aura en outre été presque rattrapé, assure la Première ministre, en contradiction avec le Conseil d’État qui lui ordonne d’accélérer. Un résultat à mettre essentiellement au crédit des secteurs de l’industrie et du bâtiment, en réels progrès, alors que celui des transports affiche toujours des émissions supérieures à sa cible. En 2021, ce dernier figurait d’ailleurs toujours en tête des plus émissifs (30 % du total), suivi à égalité par l’agriculture et l’industrie (19 %), talonnées de près par le résidentiel et le tertiaire (18 %), puis par l’énergie (10 %) et les déchets (3 %). Les efforts collectifs en matière de sobriété ont aussi permis d’économiser 4 MtCO2.
Encore des efforts en perspective
Pour atteindre sa cible en 2030 et passer de 408 MtCO2 en 2022 à 270 MtCO2, la France devra encore réduire ses émissions de 138 MtCO2 : 37 MtCO2 dans les transports, 34 Mt dans le bâtiment, 27 Mt dans l’industrie, 20 Mt dans l’énergie, 13 Mt dans l’agriculture. La moitié de l’effort reposera sur les entreprises, un quart sur les ménages et un autre quart sur les collectivités locales. Les capacités futures des puits de carbone, plus fragiles que prévu, suscitent pour leur part des interrogations. Elles étaient de 24 MtCO2 en 1990. Elles n’étaient plus que de 13 MtCO2 en 2019 et en 2022.
Les leviers d’action à la disposition des différents publics sont multiples. Parmi les plus importants, on trouve la décarbonation des sites industriels (- 24 MtCO2 pour les plus gros, – 11 MtCO2 pour les autres), l’électrification des automobiles (11 MtCO2), le remplacement des chaudières au fioul (9 MtCO2) et la rénovation des habitations (8 MtCO2). Mais il faudra aussi compter avec toute une série d’autres mesures additionnées, comme le report modal dans la mobilité (5 MtCO2), l’utilisation de biocarburants (3 MtCO2), l’efficacité énergétique (6 MtCO2) ou encore le développement des réseaux de chaleur (4 MtCO2). Pour Élisabeth Borne, la moitié des baisses d’émissions sont déjà engagées ou font l’objet de mesures en cours de déploiement, l’autre moitié résultera de nouvelles actions soumises à la concertation.
Des détails à examiner de près
Reste à arbitrer entre tous ces leviers pour rester sur la bonne trajectoire. La Ligue pour la protection des oiseaux (LPO) s’inquiète ainsi des tentatives de « détricotage » de l’objectif Zéro artificialisation nette (ZAN) par les sénateurs ou du risque d’atteinte à la biodiversité dans certaines zones par la planification des éoliennes en mer. France Nature Environnement, pour sa part, regrette une planification qui s’annonce essentiellement centrée sur les solutions techniques et au service du développement économique, « alors qu’il faut réfléchir à l’évolution de nos modes de vie dans un monde aux ressources limitées ». L’association critique aussi la prééminence laissée à la thématique du climat, aux dépens des enjeux de biodiversité ou de santé, « aussi importants ».
La LPO désapprouve par ailleurs la méthodologie choisie par les pouvoirs publics. « Multiplication des instances de dialogue et inefficacité, stratégie du salami législatif, inversion des calendriers… Rien n’est clair », explique-t-elle dans un communiqué. Ce rendez-vous sera en tout cas suivi de plusieurs autres dans un calendrier rapproché. Mardi 23 mai, Christophe Béchu, ministre de la Transition écologique, devrait ainsi aborder la question de l’adaptation au changement climatique, tandis qu’Agnès Pannier-Runacher, de son côté, lancera officiellement les groupes de travail sur la stratégie énergétique de la France. Un conseil de planification écologique se déroulera le 9 juin prochain, en présence du président de la République et des ministres.
Nadia Gorbatko, journaliste
Rédactrice spécialisée
**Action climat du Gouvernement : le Conseil d’État ordonne d’accélérer
La Haute Juridiction administrative enjoint à la Première ministre de prendre toutes mesures utiles d’ici au 30 juin 2024 pour assurer la cohérence du rythme de réduction des émissions de gaz à effet de serre avec les engagements de l’État français.
Gouvernance | 10.05.2023 | L. Radisson
© Yann Vernerie – stock.adobe.comLes juges laissent au Gouvernement jusqu’au 30 juin 2024 pour prendre les mesures nécessaires.
C’est un nouvel avertissement que le Gouvernement reçoit ce mercredi 10 mai de la plus haute juridiction administrative. Le Conseil d’État ordonne en effet à la Première ministre de prendre toutes mesures supplémentaires utiles pour rendre cohérent le rythme de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) avec le décret du 21 avril 2020 relatif aux budgets carbone nationaux et à la Stratégie nationale bas carbone, en lien avec les engagements juridiques de la France à travers l’Accord de Paris et la législation européenne. Les juges fixent l’échéance au 30 juin 2024 pour prendre ces mesures, en ajoutant toutefois un bilan d’étape au 31 décembre 2023. Ils ont en revanche refusé de fixer une astreinte comme le réclamaient pourtant les requérantes.
Cette décision est rendue dans le cadre du contentieux opposant la ville de Grande-Synthe (Nord), menacée de submersion, à l’État français. La Ville de Paris et les associations Notre affaire à tous, Oxfam France, Fondation pour la nature et l’homme ainsi que Greenpeace France s’étaient jointes à l’action. Cet arrêt fait suite à deux décisions précédentes du Conseil d’État.
Le 19 novembre 2020, ce dernier avait reconnu le non-respect par l’État de la trajectoire pour la période 2012-2018 (premier budget carbone), mais il avait sursis à statuer pour les années ultérieures dans l’attente de la production des éléments justificatifs par le Gouvernement. Par une nouvelle décision, en date du 1er juillet 2021, la Haute Juridiction avait enjoint au Premier ministre de prendre des mesures supplémentaires avant le 31 mars 2022 pour respecter la trajectoire de réduction de 40 % des émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2030. Une trajectoire inscrite dans les textes nationaux en cohérence avec l’Accord de Paris et la législation européenne, qui a d’ailleurs revu entre-temps l’ambition à la hausse (- 55 % d’ici à 2030).
Pas de garantie sur le respect de la trajectoire de réduction
Par cette nouvelle décision, le Conseil d’État estime que son arrêt précédent n’a pas été complètement exécuté, le Gouvernement n’étant pas en mesure de garantir que la trajectoire de réduction puisse être effectivement respectée. Pour la période 2019-2023 (deuxième budget carbone), l’objectif de réduction de 1,9 % par an pourrait être atteint, mais les statistiques révèlent des baisses très contrastées selon les années : – 1,9 % en 2019, – 9,6 % en 2020, + 6,4 % en 2021 et – 2,5 % en 2022, selon les données provisoires. « Il existe une incertitude sur le point de savoir si ces résultats sont liés à des actions du Gouvernement ou au contexte particulier des dernières années, caractérisé par de fortes baisses de l’activité (2020, avec la pandémie de Covid-19 et deux confinements), puis à la crise de l’énergie (2022 avec la guerre en Ukraine) », commente le Conseil d’État.
Le Conseil d’État entérine la défaillance du Gouvernement et l’esbroufe qu’il organise autour de son (in)action climatique.
Les associations de l’Affaire du siècle
En outre, l’instruction menée par ce dernier montre qu’il n’est pas certain que la réduction des émissions puisse être accélérée de façon suffisante à partir de 2024 pour atteindre l’objectif à 2030. Un exercice de simulation réalisé par le Centre interprofessionnel d’études de la pollution atmosphérique (Citepa), à la demande du Gouvernement, montre que les mesures prises depuis juillet 2017 pourraient permettre d’atteindre une baisse de plus de 38 % en 2030. Mais les travaux du Haut Conseil pour le climat (HCC) tempèrent ces conclusions. L’instance consultative indépendante, créée en 2018 en vue d’évaluer la stratégie climat du Gouvernement, a montré dans son rapport 2022 que seules six des 25 orientations de la Stratégie nationale bas carbone (SNBC) ont bénéficié de mesures en adéquation avec la trajectoire fixée. Quatre orientations auraient même fait l’objet de mesures contraires dans les domaines des transports, du bâtiment, de l’agriculture et de l’énergie. En bref, le HCC estime que l’objectif de 2030 est difficilement tenable, malgré la création d’un Secrétariat général à la planification écologique. Et ce, compte tenu de l’accélération nécessaire de la baisse qui doit atteindre 3,2 % par an à partir de 2024.
Le Conseil d’État délivre malgré tout des bons points à l’exécutif. « Le Gouvernement a adopté un ensemble de mesures conséquent, qui concerne nombre d’activités ou de secteurs émetteurs de gaz à effet de serre, et a alloué des montants importants aux investissements en lien avec la transition écologique et énergétique », relève la décision. Ce qui révèle la volonté de l’exécutif d’atteindre les objectifs assignés à la France. Mais la Haute Juridiction constate aussi que l’évaluation de ces mesures repose sur des hypothèses non vérifiées à ce jour. « Les conclusions de cette évaluation apparaissent en contradiction avec l’analyse par objectifs sectoriels de la Stratégie nationale bas carbone menée par le Haut Conseil pour le climat », ajoutent les conseillers d’État.
Réactions contrastées
Ce nouvel arrêt du Conseil d’État, qui vient enrichir la jurisprudence en pleine croissance sur les contentieux climatiques, suscite des réactions contrastées. « Avec cette décision, le Conseil d’État entérine la défaillance du Gouvernement et l’esbroufe qu’il organise autour de son (in)action climatique. À un moment où la France traverse un épisode de sécheresse inédit, après un été 2022 marqué par des incendies catastrophiques, le Gouvernement a le devoir de réagir, et vite », réagissent les associations requérantes, à l’origine de l’Affaire du siècle, autre grand procès climatique dirigé contre l’État français.
« Cette décision s’inscrit dans la lignée des grandes décisions rendues par les cours suprêmes du monde entier pour contraindre les États, mais aussi les entreprises, à agir de manière efficace et à sortir de la communication en matière de lutte contre le dérèglement climatique », se félicite également Corinne Lepage, avocate de la commune de Grande-Synthe, dans un communiqué.
« Retour à la réalité », réagit au contraire l’avocat Arnaud Gossement sur Twitter. « Le Conseil d’État douche tous les espoirs placés dans l’intervention du juge, valide les promesses et l’argumentaire du Gouvernement, rejette la demande d’astreinte et se borne à donner rendez-vous à la Première ministre en… juin 2024, quatre ans après le début de cette affaire », juge sévèrement l’avocat.
Laurent Radisson, journaliste
Rédacteur en Chef de Droit de l’Environnement
***LES INCIDENCES ÉCONOMIQUES DE L’ACTION POUR LE CLIMAT
Jean Pisani-Ferry et Selma Mahfouz https://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/2023-incidences-economiques-transition-climat-rapport-de-synthese_0.pdf
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