Réforme des retraites : les mises en garde du Conseil d’Etat que le gouvernement a ignorées
Dans une note restée confidentielle jusqu’à présent, l’institution du Palais-Royal a suggéré de retirer certaines dispositions, dont celle sur « l’index seniors », au motif que leur présence dans un texte à caractère financier est sujette à caution, sur le plan de la constitutionnalité.
Par Bertrand Bissuel
Publié aujourd’hui à 00h05, mis à jour à 10h55
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La réforme des retraites recèle-t-elle des dispositions contraires à la Constitution ? La question a surgi, bien avant l’examen du texte à l’Assemblée nationale, qui s’est déroulé, en séance, du 6 au 17 février. Jusqu’à présent, les doutes étaient exprimés par des personnalités politiques et des universitaires éminents. Selon nos informations, le Conseil d’Etat s’est, lui aussi, interrogé et a même suggéré le retrait de certaines mesures. Le gouvernement ne l’a pas suivi – ce qu’il est parfaitement en droit de faire: les propositions émises par l’institution du Palais-Royal ont une valeur consultative, si bien qu’elles ne lient pas le pouvoir en place.
Le problème tient au fait que la réforme est mise en œuvre à travers un projet de loi de financement rectificative de la Sécurité sociale (PLFRSS) pour 2023. Ce type de « véhicule » obéit à des règles strictes. Il doit, notamment, avoir une incidence sur les recettes et les dépenses des régimes de base de la « Sécu » pour l’exercice en cours – c’est-à-dire 2023. Sinon, les articles qui ne remplissent pas cette condition peuvent être vus comme des « cavaliers » et être censurés par le Conseil constitutionnel.
Comme n’importe quel autre texte législatif, le PLFRSS a été transmis au Conseil d’Etat. Celui-ci n’a pas rendu d’avis, contrairement à ce qu’il fait pour un projet de loi ordinaire. En revanche, il a produit une « note » de plusieurs pages, qui avait un caractère confidentiel. Désireux d’en connaître le contenu, les députés Jérôme Guedj (PS, Essonne) et Cyrille Isaac-Sibille (Démocrate, Rhône), qui sont coprésidents de la Mission d’évaluation et de contrôle de la Sécurité sociale, l’ont réclamée à l’exécutif. Ils ont fini par l’obtenir en allant, le 16 février, au secrétariat général du gouvernement – ce qui constitue une première, d’après M. Guedj. « Je regrette que ce document, qui aurait pu éclairer nos débats, ne nous ait pas été communiqué plus tôt », a déclaré l’élu socialiste, le 17 février, alors que les discussions dans l’Hémicycle approchaient de leur terme.
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Dans cette note, le Conseil d’Etat formule plusieurs mises en garde dont l’une touche une mesure-phare : l’index sur l’emploi des seniors. Ce dispositif entend objectiver la place des salariés âgés dans les entreprises d’au moins 50 personnes par le biais d’indicateurs que les patrons seront tenus de divulguer. Ceux qui se dispensent de livrer les informations se verront imposer une pénalité financière. La sanction s’applique en plusieurs étapes selon la taille des sociétés – par exemple à partir du 1er novembre 2023 pour celles qui comptent au moins 1 000 salariés.
Matignon assume
Le Conseil d’Etat estime que cette mesure a un effet trop indirect sur les comptes de la « Sécu » pour être intégrée dans un PLFRSS. Autrement dit, sa dimension financière n’est pas assez caractérisée pour qu’elle soit logée dans un texte à caractère budgétaire ; il s’agit plus d’un mécanisme ayant trait à l’emploi et relevant, donc, d’une loi ordinaire. C’est pourquoi le Conseil d’Etat juge qu’il pourrait être préférable de soustraire du texte « l’index seniors ». Ne souscrivant pas à cette analyse, l’exécutif a maintenu le dispositif incriminé.
Même chose s’agissant de l’article 3. Celui-ci annule le transfert à l’Urssaf du recouvrement des cotisations de retraites complémentaires Agirc-Arrco – transfert qui aurait dû se matérialiser le 1er janvier 2024. Le Conseil d’Etat considère que cette mesure peut difficilement être accueillie dans le PLFRSS pour 2023 car elle n’aura un impact concret que l’année suivante. Là encore, il n’a pas été écouté.
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Matignon assume, évidemment, de tels choix. « S’agissant de l’index seniors, nous pensons qu’il a sa place dans un texte financier, car le produit de la pénalité viendra alimenter, dès 2023, la Caisse nationale d’assurance-vieillesse », indique-t-on dans l’entourage de la cheffe du gouvernement. Si la disposition est invalidée, « elle sera reprise dans le projet relatif au plein-emploi qui doit être présenté au printemps », ajoute-t-on. Quant à l’article 3, s’il est censuré, « nous aurons la possibilité de l’intégrer dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2024 ».
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Durant l’examen en première lecture de la réforme à l’Assemblée nationale, l’article relatif à « l’index seniors » a été rejeté. Au-delà des oppositions attendues des groupes de gauche et d’extrême droite, le résultat du scrutin a basculé du fait du vote contre de 38 députés Les Républicains (LR). Ils désapprouvaient le dispositif sur le fond, tout en contestant sa constitutionnalité avec des arguments assez proches de ceux du Conseil d’Etat. Des élus de La France insoumise et du Rassemblement national avaient également développé le même raisonnement. Cependant, l’article en question a été rétabli dans la version du projet transmise au Sénat.
Quant à la mesure sur la collecte des cotisations Agirc-Arrco, elle entend répondre à une revendication des partenaires sociaux et de parlementaires LR : les uns comme les autres trouvent qu’il serait risqué de confier au réseau des Urssaf le recouvrement de ces contributions car le calcul des droits à la retraite complémentaire pourrait s’avérer moins performant qu’aujourd’hui. Une crainte que le gouvernement ne partage pas, bien sûr, mais dont il a tenu compte, en décidant de renoncer au transfert du recouvrement, à travers cet article 3.
Enfin, pour le Conseil d’Etat, deux autres dispositions pourraient être regardées comme des cavaliers : l’une concerne la possibilité donnée aux agents contractuels, qui deviennent fonctionnaires, de se prévaloir d’une partie de leur carrière avant la titularisation pour leurs droits à la retraite ; l’autre vise le suivi médical renforcé de salariés exposés à des « risques ergonomiques » (manutention manuelle de charges, postures pénibles, etc.)
Bertrand Bissuel
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