Autoroutes: comment l’Etat s’est mis en position de faiblesse, faute de concurrence
Par Marc Vignaud
En multipliant les avenants aux concessions existantes, l’Etat s’est mis dans la main des sociétés d’autoroutes qui en ont profité pour dicter, en partie, leurs conditions et gonfler leur rentabilité
ABONNES
Votre abonnement vous permet de lire cet article
La hausse des tarifs des péages se heurte à son acceptabilité sociale, même si le réseau d’autoroutes français est très bien entretenu.
Sipa press
Les faits –
Les sociétés autoroutières demandent une compensation en justice après l’indexation sur l’inflation de la taxe d’aménagement du territoire qu’elles acquittent. Une taxe qui a rapporté 1 milliard d’euros à l’Etat en 2022, selon nos informations. Selon l’autorité des transports, la baisse du taux de l’impôt sur les sociétés décidé par Emmanuel Macron entre 2018 et 2022 leur a pourtant fait économiser 7,9 milliards d’euros cumulés, soit un impact dix fois plus important sur leur taux de rentabilité.
La découverte du Canard Enchaîné a remis le sujet sensible des profits des sociétés d’autoroutes sur le devant de la scène cette semaine. Selon la dernière livraison de l’hebdomadaire satirique, le ministre de l’Economie et des Finances, Bruno Le Maire, a enterré, début 2021, un travail des services d’inspection dénonçant la rentabilité mirobolante des concessions. Dans ce contexte, la publication du second rapport de l’Autorité régulatrice des transports (ART), sur le même sujet, jeudi 26 janvier, tombait à pic.
Il se révèle beaucoup plus nuancé. « La rentabilité des concessions autoroutières est dans une moyenne haute, reconnaît Patrick Vieu, un des vice-présidents de l’Autorité, laquelle affirme ne pas avoir eu accès au rapport dégoté par le Canard Enchaîné. Selon ce dernier, le « taux de rentabilité interne » des autoroutes, qui permet de mesurer la rémunération des créanciers et actionnaires des sociétés générée par les péages sur toute la durée de la concession, n’est pas « manifestement déraisonnable », en particulier pour les nouvelles concessions. Il ne saurait justifier une résiliation du contrat « qui coûterait probablement à l’Etat des milliards d’euros ». Voilà pour ceux qui plaident, comme Marine Le Pen ou Jean-Luc Mélenchon, pour une nationalisation des autoroutes.
Bercy se défend d’ailleurs des accusations du Canard en soulignant que les pistes explorées par les inspecteurs pour compenser la sur-rentabilité des autoroutes liées à la baisse des taux d’intérêt depuis les privatisations de 2006, n’étaient pas toutes juridiquement exploitables comme ils le reconnaissaient eux-mêmes.
Quoi qu’il en soit, l’autorité indépendante appelle l’Etat, et donc l’actuel gouvernement, à se remuer pour préparer dès à présent la fin des principales concessions représentant 90 % du réseau autoroutier français. Le processus va s’étaler de 2031 à 2036. « Dix ans, c’est très court », insiste Patrick Vieu. Faute de préparation suffisante, l’Etat risque, une nouvelle fois, de se retrouver en position de faiblesse face aux opérateurs privés dans une phase cruciale. Il va notamment falloir qu’il vérifie que les investissements de remise en état du réseau ont bien été réalisés avant la fin des contrats de concession.
Alors qu’un conseil de planification écologique se tenait en parallèle à l’Elysée jeudi, l’autorité a reproché au gouvernement de n’avoir même pas commencé à établir un cahier des charges précis pour que les autoroutes prennent leur part dans la transition écologique (installations de bornes de recharges électriques, développement de voies réservées au covoiturage, etc.), ce qui va nécessiter des investissements colossaux. L’Etat va aussi devoir décider s’il reprend la gestion des autoroutes en régie ou non. Des choix lourds.
«Le poids des avenants dans les contrats historiques de concessions est devenu très important (…) hors de toute procédure concurrentielle»
Patrick Vieu, un des quatre vice-président de l’Autorité de régulation des transports
Négociations «asymétriques». L’organe de régulation dirigé par intérim par Philippe Richert, ancien président du Conseil régional du grand-est de droite, plaide plutôt pour une remise en concurrence des contrats de concessions, mais sur des durées bien inférieures à ce qui s’est fait jusqu’à présent, tous les vingt ans. Objectif : renforcer le contrôle de l’Etat sur les contrats, tout en laissant suffisamment de temps aux sociétés d’autoroutes pour amortir leurs investissements. A l’approche de la fin de la concession, la puissance publique verserait une soulte à la société d’autoroute pour les investissements réalisés. Une alternative au prolongement indu des concessions ou à l’augmentation des péages.
En attendant, l’ART critique la prolongation des concessions via la multiplication d’avenants. « Le poids des avenants dans les contrats historiques de concessions est devenu très important (…) hors de toute procédure concurrentielle », regrette Patrick Vieu. Cela débouche sur des négociations « asymétriques » dans lesquelles l’Etat se trouve démuni. Les sociétés d’autoroutes en profitent pour surestimer leurs factures de travaux ou sous-estimer leur prévision de trafic et de recettes pour gonfler leurs profits.
En passant au crible ces avenants, l’autorité des transports estime avoir fait économiser 15 % de 2 milliards d’euros d’augmentation de péages, réclamés ces dernières années par les sociétés d’autoroutes en échange d’investissements. Mais ces économies de 300 millions d’euros auraient pu être supérieures car l’Etat ne suit pas toujours ses avis, qui restent consultatifs. L’ART s’étonne par exemple que l’Etat ait décidé de faire financer le contournement Ouest de Montpellier par la concession accordée à ASF, s’interdisant une mise en concession à part qui aurait permis de bénéficier des effets de la concurrence.
Voir aussi:
Laurent Richer : «Il faut être deux pour modifier une concession d’autoroute»
Par Muriel Motte
9 décembre 2014 à 13:56 https://www.lopinion.fr/economie/laurent-richer-il-faut-etre-deux-pour-modifier-une-concession-dautoroute
Le professeur de droit public explique quels sont les moyens de pression de l’Etat qui veut amener les sociétés d’autoroutes à faire des efforts sur leurs tarifs
Laurent Richer
DR
Les faits –
La pression politique est forte sur les sociétés d’autoroutes à qui l’on reproche de gagner trop d’argent. Lundi les députés ont voté un amendement visant à mettre un terme à une exemption dont elles bénéficient, comme tous les délégataires de service public, à savoir la déductibilité totale des intérêts d’emprunt. Par ailleurs, le coup d’envoi n’a toujours pas été donné au lancement de 3,2 milliards d’euros de travaux en contrepartie d’une nouvelle extension de la durée des concessions. L’avocat Laurent Richer, professeur de droit public à Paris 1 et associé du cabinet Richer & Associés, souligne que l’Etat ne peut pas unilatéralement modifier les conditions financières des contrats signés il y a plusieurs années avec les sociétés d’autoroutes.
Les contrats passés entre l’Etat et les sociétés d’autoroutes sont critiqués de toute part. Que peut faire l’Etat aujourd’hui ?
Les concessions sont des contrats, pour les modifier il faut être deux. C’est possible en concluant des avenants, mais lorsqu’il n’y a pas de volonté partagée, l’Etat a des moyens de pression. Le principal d’entre eux a été évoqué implicitement dans l’avis de l’Autorité de la concurrence, c’est la résiliation pure et simple du contrat. C’est assez paradoxal puisque la tendance est plutôt à l’extension de leur durée. En effet, en 2001, juste avant la privatisation des autoroutes, les concessions ont été étendues jusqu’en 2027 et même jusqu’en 2033 pour certaines d’entre elles. Elles devraient l’être à nouveau de quelques années en contrepartie de la réalisation de 3,2 milliards d’euros de travaux.
Une résiliation aurait-elle un coût élevé ?
Elle donnerait lieu à une indemnité, fixée par le contrat. Cette somme couvre à la fois les dépenses réalisées inutilement, c’est-à-dire l’amortissement des investissements sur la durée restante de la concession, ainsi que le manque à gagner pour les concessionnaires à qui l’on reproche de gagner beaucoup d’argent ! Compte tenu de la durée des concessions cela représenterait un coût très élevé, au bas mot plusieurs milliards d’euros. Si cette menace est agitée c’est en fait pour obliger les sociétés d’autoroutes à consentir des efforts sur les tarifs.
Ségolène Royal dénonce les hausses de tarifs, mais ils sont fixés par arrêté ministériel…
Le tarif est fixé par arrêté ministériel sauf quand un contrat de plan a été conclu, alors c’est le contrat qui le prévoit. Dans le premier cas, la hausse minimale est de 0,7 fois l’inflation. Quand c’est le contrat de plan, il s’agit plutôt de 0,8 ou 0,85 fois l’inflation. Ce sont des chiffres contractuels mais si les sociétés d’autoroutes estiment qu’elles peuvent arriver à l’équilibre avec une hausse inférieure, elles peuvent accepter de modifier ces conditions par avenant. L’Etat, lui, ne peut pas modifier unilatéralement les conditions financières, sauf pour les contrats à venir.
Aujourd’hui, la négociation entre les deux protagonistes porterait sur la compensation de certains investissements. Une partie de la hausse des tarifs correspond à la couverture de dépenses qui n’ont pas été réalisées par les concessionnaires mais par l’Etat. C’est lui, notamment, qui a financé le développement des télépéages. Aujourd’hui il se retourne vers les sociétés d’autoroutes en arguant qu’elles auraient dû prendre à leur charge cet investissement, qui est dans leur intérêt puisqu’il a favorisé le développement du trafic. C’est l’un des sujets sur la table pour limiter les hausses tarifaires.
De manière générale, l’Etat défend-il bien ses intérêts dans les contrats de partenariat public-privé (PPP) ?
Il faut bien distinguer deux choses. La concession fait partie de la catégorie générale des PPP qui confie la gestion et le financement d’un équipement au secteur privé, avec le plus souvent une rémunération par les usagers. A côté de la concession, il existe une autre sorte de partenariat qui fait l’objet de controverse: le contrat de partenariat, au sens juridique de l’expression, que l’on retrouve dans la construction des prisons, d’équipements sportifs, du Palais de justice de Paris, etc. Le co-contractant finance et gère l’ouvrage mais d’une part il ne gère pas le service public lié à l’ouvrage, d’autre part ce ne sont pas les usagers qui payent mais les collectivités, qui versent une sorte de loyer pendant la durée du contrat. S’il existe des milliers de concessions en France, il existe à peine 200 contrats de partenariat, il s’agit d’un contrat dérogatoire.
Un récent rapport du Sénat parle de bombe à retardement, faut-il revoir tout le système ?
Ce rapport traduit la crainte qu’à travers les contrats de partenariat stricto sensu, l’Etat et surtout les collectivités locales qui n’ont pas la surface financière suffisante s’endettent excessivement car il est plus facile de se lancer dans des équipements dont la nécessité n’est pas établie. Comme par ailleurs les entreprises qui les réalisent ont de plus en plus de mal à se financer, le coût du crédit lié à ces équipements est souvent plus élevé que si l’Etat ou les collectivités s’endettaient en direct. Ceci dit, le contrat de partenariat me semble justifié pour des grosses opérations dont l’utilité est établie. Il faut chiffrer le coût d’opportunité à travers une bonne évaluation préalable. Le problème est que ces évaluations n’ont pas été faites sérieusement jusqu’à présent, là est le sujet. C’est d’ailleurs la préconisation du Sénat dont le rapport, je le souligne au passage, ne porte pas sur les concessions.
Manuels Valls veut relancer les PPP pour soutenir la croissance, est-ce une bonne idée ?
La concession a démontré ses vertus. Il faut favoriser son développement, c’est le sens de l’histoire. On le voit d’ailleurs avec le plan de relance de l’Union européenne qui prévoit de dégager 30 milliards d’euros pour réaliser 300 milliards d’investissements, ce qui implique un large recours au privé. La concession et le contrat de partenariat sont des moyens excellents pour inciter le secteur privé à financer des installations publiques, à conditions de ne pas le décourager en montrant au monde entier que l’on n’est pas prêt à respecter les contrats signés. C’est le cas pour les autoroutes, l’écotaxe, la livraison de matériel militaire…. De manière générale, le non respect des contrats n’est pas une bonne publicité pour le « doing business »
Santé-Environnement-Politique 