Comptes sociaux : un programme de dix ans pour résorber les déficits
Dans un rapport rendu public jeudi, le Haut Conseil du financement de la protection sociale formule une vingtaine de recommandations pour rééquilibrer le budget de l’Etat-providence. Il considère qu’une hausse, limitée, des prélèvements obligatoires n’est pas taboue.
Par Bertrand Bissuel
Le 21 janvier 2022 à 12h22 – Mis à jour le 21 janvier 2022 à 12h58.Lecture 5 min.Article réservé aux abonnés
Ceux qui attendaient des recommandations-chocs resteront sur leur faim. Dans un rapport rendu public jeudi 20 janvier, le Haut Conseil du financement de la protection sociale se livre à une réflexion extrêmement poussée sur les comptes de notre Etat-providence, pris au sens large. Alors que des déficits record se sont creusés sous l’effet de la crise sanitaire, l’instance consultative, présidée par Dominique Libault, n’a pas pour ambition de livrer « un plan (…) de redressement » clé en main. Elle trace des orientations, guidées par « une certaine vision de la solidarité », et explique qu’il faut se donner du temps – une décennie, grosso modo – pour assainir la situation.
Depuis le début de l’épidémie de Covid-19, la population française a « plus que jamais (…) vécu dans une “démocratie providentielle” », l’Etat ayant sorti son chéquier pour préserver le pouvoir d’achat des ménages et « l’activité économique », comme le souligne le Haut Conseil. « Revers de la médaille », des déséquilibres financiers d’une ampleur inégalée sont apparus. En 2020, le « trou » était proche des 40 milliards d’euros, pour le régime de base de la « Sécu » et le fonds de solidarité vieillesse. L’assurance-chômage, de son côté, a enregistré un « déficit historique » (− 17,4 milliards).
Toutefois, le dispositif d’indemnisation des demandeurs d’emplois devrait repasser au-dessus de la ligne de flottaison dès 2022, avec un excédent de 1,5 milliard d’euros. Une embellie imputable, notamment, à la fin des mesures d’urgence, telles que le chômage partiel, qui consommaient beaucoup de crédits. Mais ce retour à meilleure fortune ne règle pas tout, le régime ayant accumulé une dette colossale, qui pourrait se monter à 63 milliards, à la fin de 2022. Quant à l’assurance-maladie, elle resterait enfoncée dans le rouge durant plusieurs années (le déficit attendu en 2025 se situant à − 14 milliards).
Vielles recettes « réinterrogées »
Globalement, la Sécurité sociale ressort donc fragilisée de l’épisode récessif survenu en 2020. Face à ce contexte très dégradé, le Haut Conseil réaffirme tout d’abord la nécessité d’ajuster les charges sur le niveau des ressources, « pour éviter les transferts [de dettes] vers les générations futures et préserver la confiance dans le système ». Plus facile à dire qu’à faire : le passif est si important que les pouvoirs publics ne pourront pas l’éponger en se reposant uniquement sur la croissance. Ce serait là « un pari peu crédible », explique le rapport.
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Dès lors, il convient de « maîtriser la dynamique » des dépenses, tout en restant vigilant sur l’incidence des mesures susceptibles d’être prises. L’instance présidée par Dominique Libault rappelle, à cet égard, que, en 2018, « les prestations sociales (hors maladie) représentaient plus de la moitié du revenu » des 30 % des ménages les plus pauvres : si elles sont taillées en pièces, le risque est grand d’« augmenter les inégalités » ou de causer des « pertes conséquentes » au détriment des précaires.
Pour contenir la progression des coûts, il existe de vieilles recettes, auxquelles les gouvernements successifs ont recouru par le passé, mais elles sont « réinterrogées »aujourd’hui. Une illustration, parmi d’autres : l’objectif national de dépenses d’assurance-maladie, qui fixe un cap à ne pas dépasser en matière de soins de ville et d’hospitalisation. Si cet indicateur s’accroît de 2 % alors qu’il était prévu de le relever de 3 % au départ, l’économie induite s’élève à deux milliards d’euros, ce qui est insuffisant face au trou à combler. En outre, l’accord du Ségur, sur la revalorisation des rémunérations des professionnels de santé, a « tourné la page » d’une longue période de « modération salariale ». Si l’on veut résoudre « les problèmes d’attractivité » sur certaines « fonctions » à l’hôpital, il paraît difficile de redemander des sacrifices aux personnels. C’est pourquoi « la faisabilité d’une régulation », avec des « leviers “classiques” », est sujette à caution.
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Il ne s’agit pas de « renoncer (…) à une recherche d’efficience », tient à préciser le Haut Conseil, mais des voies nouvelles mériteraient d’être explorées. Le rapport met ainsi l’accent sur les actions de prévention – par exemple, pour combattre l’obésité. D’après des calculs de la Cour des comptes, le fait de gagner « une année de vie sans incapacité » permettrait d’économiser 1,5 milliard d’euros par an, sur 2021-2031 – sans parler du surcroît de bien-être apporté aux intéressés. Autre axe à privilégier : la « réorganisation de l’offre de soins », en cherchant une meilleure coordination entre médecine de ville et établissements de santé. Les « frais de gestion » des organismes complémentaires (mutuelles, assurances, institutions de prévoyance) pourraient également faire l’objet d’une « optimisation ».
« Choix complexes »
Enfin, la lutte contre les fraudes « doit être renforcée ». Son « impact financier » est très difficile à cerner et a, sans doute, peu à voir avec les « chiffres mirifiques qui circulent sur la base d’extrapolations aux fondements aléatoires ». Autrement dit, elle ne constitue pas une baguette magique qui ferait disparaître les déficits. Mais cette option est totalement légitime, d’autant plus qu’elle concourt à « l’acceptabilité » des cotisations payées par les particuliers et par les entreprises pour financer la « Sécu ».
Prenant le contre-pied d’une idéologie dominante, le Haut Conseil considère que l’idée d’une hausse des prélèvements obligatoires n’est pas « un tabou ». Les « marges de manœuvre » en la matière sont, certes, « relativement limitées », car la ponction effectuée par les administrations s’avère déjà significative. Mais cette piste est envisageable, pour améliorer, « même modestement, (…) les comptes courants », réduire les inégalités ou participer à des politiques de prévention – à travers la fiscalité dite« comportementale » (taxes sur les sodas par exemple).
Les préconisations du rapport montrent que les « choix à opérer » sont cruciaux, « complexes » et soumis à des « défis » de taille (vieillissement de la population, transition écologique). « La soutenabilité de la Sécurité sociale ne sera pas atteinte par de seules mesures gestionnaires », écrit le Haut Conseil, en insistant sur la nécessité de mieux associer les « citoyens » et les corps intermédiaires dans la conception des arbitrages.
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