Régulation de l’énergie : la politique du pire
24 janvier 2022 | Par Martine Orange
En excluant la période de spéculation débridée fin décembre sur le marché de gros de l’électricité, la commission de régulation de l’énergie aurait pu limiter la hausse des tarifs régulés à 20 % au lieu de 44 %. Elle a préféré faire les poches d’EDF et transférer l’addition aux consommateurs après l’élection présidentielle.
À la création de la commission de régulation de l’énergie (CRE) en 2000, les législateurs avaient pris le soin de préciser l’action de cette nouvelle autorité indépendante chargée d’encadrer l’ouverture du marché de l’énergie. Sa première mission, avaient-ils inscrit dans la loi, est « de veiller à l’intérêt des consommateurs ». La CRE assume-t-elle ce rôle ? L’a-t-elle jamais rempli ?
Longtemps restée dans l’ombre, bien que ses décisions touchent toute l’économie et la vie de tous les ménages, la CRE se retrouve aujourd’hui sous le feu des critiques des salariés d’EDF, mais aussi des associations de consommateurs et de nombre d’intervenants sur le marché de l’énergie.
Jean-François Carenco, président de la commission de la régulation de l’énergie © ERIC PIERMONT / AFP
Comme souvent, le diable se situe dans les détails. Et en matière d’électricité, les détails sont particulièrement complexes. Pour résumer, par un simple changement de date sur les calculs des prix de marché de l’électricité, même en ne modifiant rien par ailleurs, la CRE aurait pu faire diminuer de moitié la hausse des tarifs réglementés et faire passer de 8 à 4 milliards d’euros la surcharge payée par EDF, pour compenser le blocage de la hausse à 4 % des tarifs réglementés pendant la période hivernale imposé par le gouvernement. Elle aurait pu. Mais elle ne l’a pas fait.
« La CRE a choisi la politique du pire. Ses choix et son mode de calcul sont défavorables à toute l’économie. Les entreprises qui ne sont pas éligibles aux tarifs réglementés vont immédiatement en payer le prix, les autres consommateurs paieront l’addition à la fin du blocage. Mais c’est aussi néfaste pour les finances publiques, pour EDF, pour la sécurité du système électrique en France. À part pour les fournisseurs alternatifs, en particulier Total et Engie à qui l’État assure des dividendes, je ne vois pas à qui cela profite », dénonce un connaisseur du marché de l’énergie.
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« La CRE a clairement oublié son rôle de régulateur. Elle a décidé d’exposer totalement tous les Français aux risques du marché de l’électricité, au moment où celui-ci flambe »,surenchérit François Carlier, directeur de l’association de consommateurs CLCV ( consommation, logement et cadre de vie). C’est lui qui a donné l’alerte sur les choix plus que discutables du régulateur, après avoir pris connaissance de la délibération du 18 janvier de la CRE sur les tarifs réglementés de l’électricité.
En tant qu’association de consommateurs, la CLCV, comme UFC-Que Choisir et d’autres, participe à des discussions avec les administrations et les régulateurs sur les décisions touchant la consommation. Depuis septembre, l’électricité, l’énergie en général, sont au cœur de leurs préoccupations. Tous ont mis en avant les risques de la flambée des prix sur le pouvoir d’achat, les dangers d’une fracture énergétique grandissante pour les ménages les plus démunis.
Ne pas prendre en compte la période de spéculation de fin décembre aurait permis de modérer de façon significative la hausse.
François Carlier, directeur de l’association de consommateurs CLCV
« Le 11 janvier, nous avons été informés d’un projet de résolution de la CRE sur les tarifs réglementés. Celui-ci prévoyait de revoir les modes de calcul habituels. Au lieu de prendre comme période de référence habituelle fixée du 1er au 23 décembre pour élaborer les tarifs de 2022, la CRE nous a fait croire qu’elle allait, en raison des conditions exceptionnelles du marché, la limiter du 1er au 15 décembre », explique François Carlier.
Ce changement de date avait des implications lourdes. Déjà très tendu en raison des difficultés d’approvisionnement et des tensions géopolitiques sur le marché du gaz – qui sert de référence pour le prix de l’électricité –, le marché électrique a littéralement explosé à partir du 15 décembre. Ce jour-là, EDF, qui assure en permanence par sa production une partie de l’équilibre du marché électrique de l’Europe de l’Ouest, a annoncé la prolongation de l’arrêt de deux réacteurs sur le site de Civaux (Vienne), puis la mise à l’arrêt de deux réacteurs à Chooz (Ardennes) pour une durée indéterminée. Avec les autres arrêts déjà annoncés, c’était 20 % de la production nucléaire d’EDF qui se trouvaient gelés.
En pleine période hivernale, dans un marché déjà sur les dents, les conséquences ont été immédiates : autour de 200 euros le MWh au 1er décembre (il était autour de 30 euros jusqu’au printemps 2021), le cours est monté à plus de 400 euros. Il fluctue aujourd’hui entre 160 et 250 euros.
« Ne pas prendre en compte cette période de spéculation aurait permis de modérer de façon significative la hausse. Selon les calculs mêmes de la CRE, celle-ci aurait été de 20 % pour les ménages. Mais de façon inexpliquée, elle est revenue sur son projet de délibération, ce qui est totalement inédit. Elle a décidé de reprendre son mode de calcul antérieur et d’inclure la période du 15 au 23 décembre. Cela a pour effet de propulser la hausse à 44 %. Pourquoi la CRE a-t-elle pris une décision si préjudiciable ? C’est incompréhensible », explique François Carlier.
Interrogée sur cette volte-face, la CRE n’a pas répondu à nos questions (voir notre Boîte noire).
Exposés aux aléas du marché
Dans sa délibération du 18 janvier, la CRE reconnaît avoir évoqué la possibilité de changer ses modes de calcul. Mais elle explique que, selon ses observations, malgré les circonstances inédites, le marché de gros de l’électricité en Europe a continué de bien fonctionner en Europe. Elle ajoute qu’elle « a pu s’assurer que plusieurs fournisseurs ont effectivement appliqué en 2021, y compris au mois de décembre, la méthodologie de l’ARENH (accès régulé à l’électricité nucléaire historique)[qui permet d’acheter le MWh au prix de 42 euros – ndlr] définie et publiée par la CRE ». En d’autres termes, des fournisseurs ayant continué d’utiliser les règles habituelles, même dans cette période inédite, il était impossible de les changer.
« Qui achète de l’électricité fin décembre ? Pratiquement personne. C’est la période des vacances d’hiver. Et normalement tous les fournisseurs sérieux ont bouclé leur programme d’achat pour terminer l’année. Il ne reste alors que les traders », soutient un cadre dirigeant d’EDF.
Combien étaient-ils donc alors à acheter à cette période ? Un ? Cinq ? Une dizaine ? Plus ? Et à combien la CRE chiffre-t-elle le bon nombre pour appliquer des règles qui permettent à des fournisseurs peu sérieux de limiter leurs risques spéculatifs au détriment de l’intérêt du plus grand nombre ?
Peu convaincus par l’argumentation de la CRE, la CLCV et UFC-Que Choisir ont demandé au régulateur combien de fournisseurs étaient concernés par ces achats en fin d’année. Ils n’ont pas obtenu de réponse. À cette même question, la CRE ne nous a pas davantage répondu.
Certains expliquent le choix de la CRE par le fait que l’autorité de régulation aurait redouté de possibles recours juridiques de la part des fournisseurs alternatifs, en cas de changement de règles. L’argument juridique est régulièrement invoqué par les administrations publiques et les autorités indépendantes pour justifier leur inaction.
Dans le cas présent, il est encore plus contestable. À l’automne, la même autorité de régulation n’a pas hésité à modifier les règles et plafonner les indemnités – qui jusqu’alors ne l’étaient pas – dues par les fournisseurs alternatifs en cas de non-respect des règles d’approvisionnement du marché. La CRE avait alors invoqué les circonstances exceptionnelles de marché, le cas de force majeure pour justifier ce changement. Manifestement, ce qui est admissible quand cela profite aux concurrents d’EDF ne peut pas l’être quand cela pourrait bénéficier à l’ensemble des consommateurs.
« Tout cela est la démonstration que le marché de l’électricité, tel qu’il a été conçu, ne fonctionne pas. Pour la première fois depuis l’ordonnance Balladur de 1986 sur la fin du contrôle des prix, le gouvernement a été obligé de bloquer les prix sur l’électricité. S’il peut le faire sur l’électricité, c’est parce que ce sont des tarifs et non des prix. Plus de 80 % de la production d’électricité en France est liée au nucléaire, à l’hydroélectricité, aux énergies renouvelables. Que les prix montent ou baissent sur le marché de gros, les coûts restent les mêmes. Et là, la CRE décide d’exposer l’ensemble de la production électrique française à la volatilité du marché et en faire payer le prix à l’ensemble de l’économie, alors que le système a été conçu justement pour y échapper », relève un spécialiste du monde de la concurrence.
Mises en garde répétées
Dès l’ouverture des marchés de l’énergie à la concurrence en France, des parlementaires et des spécialistes avaient mis en garde contre ce risque. Mais loin de chercher à le prévenir, le régulateur l’a volontairement aggravé. En 2019, celui-ci a décidé de changer ses modes de calcul pour l’accès à la production nucléaire d’EDF et pour les tarifs régulés, jusqu’alors établis sur une moyenne des prix de l’électricité à l’année, à partir de la demande réelle des fournisseurs alternatifs. En lieu et place, il y a substitué un mécanisme compliqué amenant à ce qu’EDF n’ait plus accès directement à sa production mais soit considérée comme un fournisseur comme un autre, et que les tarifs régulés de l’électricité soient calculés en référence au prix du marché sur le mois de décembre. « C’est-à-dire la période la plus défavorable pour les consommateurs et EDF », relève Philippe Page, responsable de la fédération Mines-énergie CGT.
Consultée sur ces changements de méthode et d’indexation, l’Autorité de la concurrence avait rendu à l’époque un avis des plus défavorables au projet, soulignant que la CRE prenait des décisions qui relevaient normalement du législateur (comme nous l’expliquions à l’époque). « Cette méthode de l’écrêtement de la ressource en nucléaire historique […] aurait pour effet de soumettre les ménages à la volatilité des prix de marché au même moment où la protection apportée par les tarifs contre cette volatilité serait la plus nécessaire », avait-elle insisté, notamment. Le danger que pressentait l’Autorité de la concurrence est devenu réalité.
Centrale de Goldfech (Tarn-et-Garonne) © Jean-Marc Barrere / Hans Lucas via AFP
Dès septembre, les associations de consommateurs avaient alerté la CRE sur les risques de ces méthodes de calcul pour les consommateurs, compte tenu de la flambée des prix. La CLCV avait demandé alors d’en revenir au moins à un prix moyen annuel, afin de lisser les effets de marché. Sept semaines plus tard, le président de la CRE, Jean-François Carenco, avait répondu que la proposition méritait examen, mais qu’il était trop tard pour changer les règles en cours d’année.
« En octobre, lorsque le gouvernement a annoncé une hausse limitée à 4 % des tarifs réglementés, tout le monde était persuadé que la flambée des prix serait temporaire et qu’ils arriveraient à tenir cette promesse. Ils se sont rendu compte fin décembre, compte tenu des marchés de gros, que ce ne serait pas possible, d’autant que la CRE a volontairement alourdi la facture. Elle ne pouvait ignorer le contexte électoral. Cela lui a permis d’arracher la mise à disposition de 20 TWh supplémentaires à EDF pour ses concurrents », analyse François Carlier.
La CRE ne cesse de sortir de son rôle
Philippe Page, Fédération Mines-énergie CGT
Cela fait des années que la CRE demande que les volumes de la production nucléaire d’EDF mis à disposition de ses concurrents soient augmentés. De 100 TWh fixés dans le cadre de la loi Nome, ceux-ci devraient au moins être portés à 150 TWh, selon elle. Le changement de règles de calcul de 2019 s’inscrit dans cet objectif, tout comme le projet Hercule qui envisage, lui, de mettre l’ensemble de la production nucléaire à disposition de tous les concurrents d’EDF. Jusque-là, ces volontés n’ont pu aboutir. Les dysfonctionnements actuels du marché de l’électricité en Europe ont permis d’ouvrir une brèche.
« Quelle est cette concurrence où on demande à un producteur de subventionner ses rivaux ? Des rivaux qui ne produisent rien. La CRE ne contrôle pas l’utilisation qu’ils font de cette production nucléaire. Ils peuvent aller la vendre au prix fort sur le marché et ramasser les profits sans que personne ne leur dise rien. Pendant ce temps-là, EDF paie, s’endette et s’appauvrit »,fulmine Alexandre Grillat, responsable de la fédération CFE-CGC énergies.
Interpellé sur ses choix, le président de la CRE se justifie en expliquant que les mesures arrêtées sont parfaitement équilibrées, que tout le monde est mis à contribution : les consommateurs avec une hausse des tarifs – limitée pour l’instant mais vertigineuse une fois le blocage levé –, l’État en acceptant une diminution de la fiscalité représentant un manque à gagner conséquent – de l’ordre de 10 milliards d’euros – pour les finances publiques, et EDF en revendant à perte une production dont elle devra sans doute acheter une partie sur le marché. À aucun moment, il n’a mentionné un effort des fournisseurs alternatifs.
La mission de la CRE, de toute façon, comme le dit cet ancien préfet, n’est pas de veiller à l’intérêt des consommateurs mais « de soutenir l’innovation ». Dans un domaine comme l’électricité où la production est indifférenciée, où la grande majorité des concurrents d’EDF ne produit rien, le concept est novateur.
« La CRE ne cesse de sortir de son rôle. La Cour des comptes l’a dénoncée à de nombreuses reprises. Mais ce n’est plus possible », dit Philippe Page. Les syndicats d’EDF réunis en intersyndicale sont déterminés à attaquer les dispositifs arrêtés le 14 janvier sur tous les terrains juridiques. « Les volumes d’électricité nucléaire mis à disposition des concurrents d’EDF ont été discutés avec la Commission européenne avant d’être inscrits dans la loi. La CRE n’a donc pas compétence pour les changer. Cela relève de la réglementation européenne. Et nous avons bien l’intention d’aller contester cette décision devant les tribunaux », rapporte Alexandre Grillat.
Affaiblissement d’EDF, un problème aussi européen
La guérilla juridique qui se profile n’est qu’un des aspects du problème. Il y en a d’autres. Personne ne sait notamment comment on va sortir de cette période de blocage. En décidant de limiter à 4 % la hausse des tarifs régulés pendant la période hivernale, le gouvernement s’est acheté du temps, pendant la campagne électorale. Mais après ? Il va bien falloir répercuter la hausse de 44 % arrêtée par la CRE. Même lissée, cette augmentation est substantielle. Et les entreprises risquent de ne pas pouvoir différer longtemps le moment où elles vont la répercuter dans leurs coûts. Déjà, certaines ont décidé de limiter leur production, en raison de la flambée des prix.
Et d’autres se profilent. Car, si les calculs de la CRE ne changent pas, la hausse des prix de l’électricité qui se poursuit sur le marché de gros va devoir à nouveau être répercutée dans les tarifs. Il va bien falloir alors expliquer comment on en est arrivé là, alors que toute la construction du système électrique français a justement été faite pour mettre l’économie à l’abri des aléas du marché ?
« On ne peut pas continuer avec de tels dysfonctionnements de marché. L’ouverture du marché a été contreproductive. EDF ne peut pas être la sécurité sociale de tous les alternatifs et payer les risques qu’ils prennent sur le marché. Une consultation directe des Français sur ce sujet s’impose », insiste François Carlier.
« L’ ouverture du marché est un échec, voire un danger inéluctable pour les prix. Bruxelles refuse de l’admettre. L’augmentation met à mal les objectifs de la nécessaire transition énergétique », écrit la FNME-CGT dans un tract dénonçant le « braquage d’EDF » le 14 janvier. « Le logiciel est vérolé. Quelle soit la situation du marché, que les prix soient bas ou hauts, EDF perd toujours de l’argent. En dépit de tous les efforts que nous faisons pour améliorer notre organisation et notre gestion, l’entreprise a de moins en moins de moyens pour investir et même maintenir ses équipements », renchérit un cadre d’EDF.
La commissaire européenne à l’énergie, Kadri Simson © POOL / AFP
À l’été, alors que les prix commençaient à flamber, le ministre des finances Bruno Le Maire avait critiqué la façon dont les prix de l’électricité étaient formés sur le marché européen. Plusieurs pays, dont l’Espagne, l’avaient rejoint, demandant une refonte de l’Europe de l’énergie. Depuis, plus rien, alors que les tensions se poursuivent.
« La Commission européenne a fait comme elle en a l’habitude quand elle fait face à une contestation, elle est allée chercher des petits pays, comme l’Estonie ou la Slovaquie, qui ont des organisations de marché qui n’ont rien à voir avec les nôtres, pour leur demander leur avis. La Norvège et la Suède, qui ont leur propre marché électrique, et ne participent même pas aux interconnexions électriques européennes, ont aussi été sollicitées. Cela permet à l’Union européenne de dire que certains pays sont parfaitement contents de la situation, qu’il ne faut rien changer », explique ce connaisseur des marchés de l’énergie.
« Mais il faudra bien pourtant en finir avec cette vision doctrinaire. Au nom de quoi un pays n’a pas le droit de disposer de ses avantages compétitifs liés à sa géographie ou à ses choix stratégiques ? Pourquoi faudrait-il un prix unique de l’électricité en Europe et pas sur les autres marchés ? Parce que quand il s’agit de fiscalité, et même d’évasion fiscale, là il n’y a plus de problème. La distorsion de concurrence a magiquement disparu », poursuit-il.
Tous les acteurs du monde de l’énergie ont relevé l’étonnant silence de la Commission européenne après la décision du gouvernement d’offrir encore plus d’électricité nucléaire d’EDF à ses concurrents, elle qui ne manque jamais de se manifester à la première intention qui pourrait conforter l’entreprise publique ou les ménages. Pourra-t-elle longtemps continuer cette politique de l’autruche ?
L’affaiblissement d’EDF, qui assure une partie de l’équilibre du marché électrique européen, commence à inquiéter tout le monde de l’énergie, à commencer par la Suisse, la Belgique ou l’Angleterre qui dépendent partiellement des exportations électriques françaises. « Le problème des réacteurs français entraîne une baisse de la production sans précédent. Cela commence à être préoccupant. Nous allons avoir des prix élevés sur le marché européen pendant un certain temps. Tout le monde va payer », déclare Nicolas Goldberg de la société Columbus consulting, cité par Bloomberg.
Interrogée pour savoir si elle revendiquait une part de responsabilité sur l’évolution du marché électrique en France, des répercussions sur l’économie et les ménages, la CRE ne nous a pas répondu.
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