En Allemagne, les rebelles de l’orthodoxie économique
Par Cécile Boutelet
Publié le 19 septembre 2021 à 16h00
DÉCRYPTAGES
Alors que l’ère Merkel touche à sa fin, une nouvelle génération d’économistes attaquent l’austérité budgétaire et défendent la conception d’un Etat preneur de risque et prêt à s’endetter pour investir à long terme.
Le Soho House, à Berlin, est un de ces lieux palimpsestes qui rendent si fascinante la capitale allemande. Un endroit où, comme sur les parchemins du Moyen Age, l’histoire laisse des traces successives qui se superposent, sans jamais disparaître tout à fait. Cet élégant immeuble, au numéro 1 de la Torstrasse, fut un grand magasin juif à la fin des années 1920, confisqué par les nazis en 1933 pour y accueillir les Jeunesses hitlériennes, avant d’être reconverti au temps de la République démocratique (RDA)pour devenir le siège du parti unique du régime, le SED (parti socialiste unifié). C’est aujourd’hui un hôtel et un club privé très prisé de la scène tech berlinoise.Article réservé à nos abonnés Lire aussi L’hyperinflation de 1923 a été « instrumentalisée politiquement » par l’Allemagne
Christian Miele, 34 ans, président de la fédération des start-up allemandes, est assis à une table du septième étage du Soho House. Il est lui aussi, une sorte de palimpseste d’histoire économique allemande. Derrière sa longue barbe parfaitement taillée et ses allures de « techie », il est issu d’une des familles d’entrepreneurs les plus traditionnelles d’Allemagne : le clan Miele, qui depuis cinq générations dirige le fabricant d’appareils électroménagers du même nom, au capital 100 % familial. « Mon arrière-arrière-grand-père, Carl Miele, a fondé l’entreprise, c’est mon oncle qui la dirige aujourd’hui, raconte Christian Miele. Je ne suis pas son héritier, mais on se parle souvent. »
« Retrouver l’esprit de prise de risque »
Christian n’a donc pas choisi la voie des machines à laver haut de gamme, ni même celle du capitalisme familial. Il a démarré sa carrière chez Rocket Internet, auprès d’Oliver Samwer, un des parrains de l’écosystème des start-up berlinois. Christian est aujourd’hui associé chez Headline, un fond international de capital-risque.
« Une entreprise familiale qui a une longue histoire est soucieuse de conserver l’acquis, on ne veut surtout rien casser, on a tendance à perdre l’esprit fondateur des origines. J’ai eu envie de retrouver cet esprit de prise de risque », poursuit Christian Miele. Au mois de juillet, il a fait sensation sur le réseau Linkedin en écrivant, après une visite à l’Elysée : « Ce qui m’impressionne chez Emmanuel Macron : il a de grandes ambitions et visions pour l’Europe. Angela Merkel, pour qui j’ai beaucoup de respect, n’a jamais abordé la question avec autant de passion. » Le commentaire pèse lourd : Christian Miele est une des personnalités incontournables du débat économique outre-Rhin, bien plus célèbre que son oncle PDG de Miele.
Ses critiques trouvent un écho puissant dans les milieux économiques et industriels où l’on pointe l’énorme retard d’investissements publics constaté outre-Rhin – notamment dans le réseau numérique –, évalué en 2019 par les instituts économiques IW (proche du patronat) et IMK (proche des syndicats)… à 450 milliards d’euros. Cela, alors que l’Allemagne peut se refinancer à moindre coût, grâce à des taux faibles voire négatifs.
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Quelque chose est en train de changer dans le capitalisme allemand. Alors que l’ère Merkel touche à sa fin après seize ans, les marques de dissidence se multiplient contre les canons de la politique économique des années 2010. Après le choc de la crise économique et financière, on louait les vertus des entreprises familiales et leur gestion prudente du capital ; ce sont désormais les start-up à croissance rapide, financées par le capital-risque que l’on veut voir à tout prix se développer. Coté finances publiques, le fameux « zéro noir », le strict équilibre des finances publiques, était considéré comme le canon de la bonne politique économique. Désormais, les appels au renforcement des investissements publics se multiplient, dans l’éducation, les infrastructures ou la décarbonation de l’économie, quitte à réformer les règles budgétaires. Jusqu’à l’intégration économique européenne maintenant considérée comme incontournable au vu de l’évolution de la concurrence mondiale.
Répondre aux défis à venir
Ce droit d’inventaire des années 2010 est porté par une génération d’acteurs de l’économie allemands plus internationalisés que leurs aînés. Malgré leurs affinités politiques différentes, ils ont des traits communs : nés entre 1970 et 1990, ils ont fait une partie de leurs études ou de leur carrière dans des pays anglo-saxons. Ils s’accordent à affirmer que l’exceptionnelle croissance allemande des années 2010 touche à sa fin et que les défis à venir – vieillissement de la population, numérisation, concurrence mondiale accrue, menaces sur le libre-échange et, surtout, crise climatique et décarbonation – appellent des réponses plus ambitieuses et des investissements importants.
« Au ministère des finances, j’avais l’impression qu’on faisait l’inverse de tout ce que la macroéconomie moderne nous a appris », Philippa Sigl-Glöckner, économiste
Moritz Schularick est un des représentants les plus célèbres de cette génération. Cet économiste de 46 ans, passé par Cambridge et New York, enseigne à l’université de Bonn et à Sciences Po. Il fait partie du cercle des économistes qui conseillent régulièrement le ministère des finances. Dans un livre paru cet été (Der entzauberte Staat. Was Deutschland aus der Pandemie lernen muss, « l’Etat désenchanté. Ce que l’Allemagne doit apprendre de la pandémie », C.-H. Beck, non traduit), il dresse un bilan sans concession de la gestion de la seconde vague de Covid-19 par l’Allemagne. « Ce moment a révélé combien le pays s’est retrouvé dépassé, à la fois sur le plan des moyens et sur celui de la capacité à anticiper les problèmes et à les résoudre hors des modèles connus », explique-t-il au Monde.
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Gouvernance erratique entre Etat fédéral et régions, manque de données solides, retard dans le numérique, défaut d’anticipation dans l’organisation de la chaîne de production du vaccin, dialogue inefficace entre scientifiques et pouvoirs publics : autant de défauts d’organisation que l’économiste attribue à une incapacité à aborder les situations de crise. « En Allemagne, il règne toujours une conception de l’action publique très réticente à la prise de risque. L’Etat ne veut surtout pas faire d’erreur, il est extrêmement lent à prendre des décisions. C’est très problématique en temps de crise. »
Repenser le rôle de l’Etat
S’appuyant sur l’exemple de la production des vaccins, où les Etats-Unis ont montré beaucoup plus de diligence que l’Union européenne pour stimuler la découverte et la production des doses, il juge que la puissance publique doit se redonner les moyens d’agir. Et aussi reconsidérer ses rapports avec les entreprises : non en situation d’hostilité, mais en tant que partenaire, quand l’utilité sociale d’une coopération est avérée. L’Etat peut ainsi prendre en charge le risque de financer une ligne de production supplémentaire de composants de vaccin, car le bénéfice attendu en terme sanitaire dépasse largement l’investissement, estime-t-il.
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Repenser le rôle de l’Etat, c’est aussi la conviction de Philippa Sigl-Glöckner. A 31 ans, la jeune femme originaire de Munich a déjà un parcours impressionnant : après des études à Oxford, elle a travaillé dans un cabinet de conseil à Londres, puis à la Banque mondiale à Washington avant de rejoindre le ministère des finances à Berlin. Elle y occupait le poste de secrétaire de Wolfgang Schmidt, le bras droit d’Olaf Scholz, candidat du parti social-démocrate (SPD) à la chancellerie.
« Quand je travaillais pour le ministère des finances du Liberia, je me suis rendu compte de l’effet catastrophique des politiques budgétaires d’austérité. Et au même moment, je les voyais mises en œuvre en Grèce, dans la crise de l’euro de la même manière. J’avais l’impression qu’on faisait exactement l’inverse de tout ce que la macroéconomie moderne nous a appris ces dernières années. Cela m’a poussée à rentrer à Berlin », raconte-t-elle. Le cas allemand au prisme de l’expérience internationale.
Générations MIT
« Le renouveau de la pensée économique est porté par une génération d’“Allemands de l’étranger”, comme je les appelle, qui aspirent au pouvoir », explique Adam Tooze, professeur d’histoire économique à l’université de Columbia, à New York, qui a publié en septembre Shut Down. How Covid Shook the World Economy (« le monde confiné. Comment le Covid-19 a ébranlé l’économie mondiale », Penguin, non traduit). « Ils ont souvent fait de belles carrières aux Etats-Unis, puis sont revenus en Europe, précise-t-il. Le phénomène existe depuis un certain temps en Italie, où on voit des gens passés par le MIT, qui se retrouvent maintenant dans l’entourage de Mario Draghi [le président du conseil des ministres italien]. Vous observez cela pour la première fois en Allemagne. »
Proche du SPD, Philippa Sigl-Glöckner dirige aujourd’hui le think tank Dezernat Zukunft, un institut qui ambitionne de redéfinir la politique budgétaire, non à partir d’un principe d’équilibre, mais sur la base d’objectifs démocratiques et sociaux de long terme. Dans un articlepublié le 15 juin, elle défend l’idée, avec les autres membres du think tank, que la viabilité des finances publiques n’est pas déterminée par les déficits passés, mais par la capacité du pays à générer de la prospérité durable. Chez les Verts, tout comme au SPD, ces idées sont largement partagées, y compris au sein de l’entourage d’Olaf Scholz au ministère des finances.
Le renouveau atteint même Francfort, fief de l’orthodoxie budgétaire. « Isabel Schnabel est une des personnalités majeures du renouveau du débat économique en Allemagne », poursuit Adam Tooze. Cette professeure d’économie de 50 ans, membre depuis 2020 du directoire de la Banque centrale européenne, tente ainsi de désamorcer les inquiétudes qui s’expriment actuellement vis-à-vis de l’inflation constatée outre-Rhin, la plus élevée depuis vingt-huit ans.
Les partisans du « frein à la dette » sont encore très influents dans les milieux académiques outre-Rhin
Cette conception de l’Etat preneur de risque et visionnaire est aux antipodes de celle qui domine traditionnellement en Allemagne où la puissance publique se borne à définir un cadre réglementaire stable, garantissant les investissements et la concurrence. A cette tradition s’est ajoutée, dans les années 2010, la spécificité allemande du « frein à la dette », qui limite à 0,35 % du produit intérieur brut le déficit public structurel autorisé. L’instrument, emblématique des années Merkel, sous-tend une méfiance fondamentale à l’égard de la capacité des responsables politiques à dépenser l’argent public à bon escient.
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Les partisans de cet outil sont encore très influents outre-Rhin dans les milieux académiques. Dans une tribune publiée dans le Frankfurter Allgemeine Zeitung le 11 juillet, six d’entre eux, dont Gabriel Felbermayr, le président de l’institut économique de Kiel, Clemens Fuest, président de l’institut de Munich et Veronika Grimm, économiste experte du climat conseil du gouvernement, ont alerté sur les risques de ce qu’ils appellent la « nouvelle pensée » économique, qui tablerait sur un « Etat fort », délié de toute contrainte budgétaire. Cette idée, popularisée à la faveur de la pandémie, est une « illusion », écrivent-ils : « Les investissements publics ne pourront pas à eux seuls réaliser les transformations nécessaires (pour la protection du climat). En fin de compte, ce sont les générations futures qui devront supporter les dommages causés par une propension irréfléchie à recourir à l’endettement. »
Un énorme stock de capital privé
Quel sera le poids des « réformateurs » face aux « anciens », adeptes de la « stabilité » ? Seules les élections du 26 septembre au Bundestag et les négociations de coalition qui suivront donneront le poids politique respectif des partisans de chacune des approches. Le partisan le plus clair d’un rapide retour à l’orthodoxie budgétaire est Christian Lindner, chef du Parti libéral. Né en 1979, il s’oppose radicalement à l’abandon du « frein à la dette », ainsi qu’à toute hausse d’impôts. C’est le marché et non l’Etat, estime-t-il, qui est le mieux à même d’organiser la décarbonation de l’économie. « Il y a un énorme stock de capital privé qui cherche à être investi », déclarait-il au quotidien Financial Times, le 14 septembre. Volontiers qualifié de « faucon » à l’étranger, il sait qu’il aura sans doute une position clé dans la formation du gouvernement à venir : dans l’Allemagne post-Merkel, aucune coalition ne pourra se faire à moins de trois partis.
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Jeudi 16 septembre, il a reçu un soutien inattendu : Olaf Scholz, candidat du SPD à la chancellerie, en tête dans les sondages, a déclaré au quotidien Handelsblatt que les règles d’endettement allemandes et le pacte de stabilité européen avaient « fait leurs preuves » et que le marché était« très efficace ». Un clair désaveu adressé aux jeunes loups de la dépense publique.
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Cécile BouteletBerlin, correspondance
Allemagne : derrière la prospérité économique, un Etat fragile
Par Cécile Boutelet et Thomas Wieder
Publié le 17 septembre 2021 à 17h30 – Mis à jour le 18 septembre 2021 à 18h06
ENQUÊTE
Infrastructures vieillissantes, retards dans la transition numérique, investissements publics étranglés par l’orthodoxie budgétaire… Le changement climatique et la crise sanitaire révèlent les faiblesses de la première puissance économique européenne.
Automne 2020, la deuxième vague de Covid-19 déferle sur l’Allemagne : 10 000 contaminations par jour début octobre, 20 000 mi-novembre, 25 000 à Noël… Au pic de la première vague, début avril, le nombre de cas quotidiens n’avait jamais dépassé les 7 000. La courbe des morts, elle aussi, monte en flèche : 16 000 décès en décembre, soit autant que de mars à novembre inclus. Dans le pays, le choc est d’autant plus violent qu’il est inattendu. Au printemps, l’Allemagne avait fait figure d’exception en Europe. Six mois plus tard, elle se découvrait aussi fragile que ses voisins.
Juillet 2021, des pluies diluviennes s’abattent sur la Rhénanie. En l’espace de quelques heures, de petites rivières tranquilles se transforment en torrents impétueux. Des ponts sont arrachés, des maisons décapitées, des routes éventrées. Du jamais-vu depuis les inondations de 1962 dans la région de Hambourg. Deux cent mille foyers sont privés d’électricité, 600 kilomètres de voies ferrées détruits. Le bilan humain est terrible : près de 200 morts. La sidération est totale devant ces scènes vues et revues dans des pays pauvres, mais que personne n’aurait cru possibles dans la région de Bonn. « La langue allemande n’a pas de mot pour décrire une telle dévastation », s’émeut alors la chancelière, Angela Merkel.
La pandémie, les inondations… A quelques mois d’intervalle, ces catastrophes ont rappelé à l’Allemagne qu’elle était plus vulnérable qu’elle ne l’imaginait. Coïncidant avec le départ prochain de Mme Merkel, après seize années passées au pouvoir et au terme d’une décennie de croissance exceptionnelle, elles marquent surtout la fin brutale d’une certaine complaisance des Allemands vis-à-vis de leur modèle et de leurs institutions. Comme s’ils découvraient que leur Etat, qu’ils considéraient comme moderne, efficace et exemplaire par sa gestion rigoureuse des deniers publics, n’avait pas été à la hauteur des enjeux. Comme si les indicateurs de réussite – quatrième puissance économique mondiale avec un PIB de 3 666 milliards d’euros, troisième pays exportateur de la planète, cinquième taux de chômage le plus bas de l’Union européenne (UE) – avaient occulté les faiblesses.
« De l’extérieur, l’Allemagne donne l’impression d’une force impressionnante. C’est vrai si l’on regarde le secteur marchand, la production industrielle, les revenus, les avoirs : dans tous ces domaines, les années Merkel ont été exceptionnelles. Mais si on regarde l’Etat, le secteur public, certaines grandes infrastructures, le tableau est beaucoup moins reluisant », note l’économiste Moritz Schularick, professeur à l’université de Bonn et à Sciences Po Paris, et auteur d’un essai publié cet été sous le titre Der entzauberte Staat : Was Deutschland aus der Pandemie lernen muss (« l’Etat désenchanté : ce que l’Allemagne doit apprendre de la pandémie », C.H. Beck, non traduit).
Des données transmises… par fax
C’est sans doute sur le plan de la transition numérique que le constat est le plus alarmant. Lors de la deuxième vague de la pandémie, les Allemands ont ainsi découvert avec effarement que, dans les administrations locales de santé (Gesundheitsämter), les données sur les infections étaient encore collectées à la main, à partir de tableaux imprimés sur papier, puis transmises… par fax, avant d’être de nouveau entrées manuellement dans le système informatique central. A la fois chronophages et propices aux erreurs de saisie, de telles procédures ont poussé les autorités à réagir quand la flambée des contaminations a commencé à saturer le système.
La réponse est venue sous forme d’un logiciel de traçage des cas contacts, baptisé « Sormas », développé par le centre Helmholtz de recherche sur les infections, à Brunswick (Basse-Saxe), et utilisé depuis 2014 dans plusieurs pays d’Afrique de l’Ouest pour lutter contre le virus Ebola, la rougeole et la grippe aviaire. Il était déjà adapté au Covid-19 et donc prêt à être utilisé depuis près de six mois quand, le 16 novembre 2020, Angela Merkel et les ministres-présidents des Länder ont fixé pour objectif d’en équiper 90 % des 375 agences locales de santé, avant la fin de cette même année. Mi-janvier, elles n’étaient que 30 %. Un nouvel échéancier a été établi, visant cette fois les 100 % à la fin février. Lui non plus n’a pas été respecté, et ce n’est qu’en mars que le seuil des 80 % a été franchi.
« L’Allemagne dispose, dans l’administration publique, de structures et de modes de pensée qui paraissent parfois archaïques », écrit le conseil scientifique du ministère de l’économie
L’autre grand choc concerne les écoles, restées fermées ou en fonctionnement réduit entre décembre 2020 et juin 2021. Pour la seconde fois en moins d’un an, les parents ont constaté qu’aucune plate-forme d’apprentissage ou de communication avec les enseignants ne permettait d’assurer le suivi scolaire de leurs enfants, en raison du manque de matériel informatique de base, voire de l’impossibilité à accéder au réseau Internet à haut débit
Les agences de santé et les écoles ne sont que deux secteurs parmi d’autres qui illustrent le constat accablant dressé par le conseil scientifique du ministère de l’économie, dans un rapport publié en mars. Intitulé « Transition numérique en Allemagne. Leçon de la crise due au coronavirus », ce document souligne que le réseau Internet à haut débit et le réseau mobile ne sont pas au niveau de ce qu’on attendrait de la première économie européenne et que la compréhension de l’outil numérique par le personnel administratif est elle-même profondément dépassée. Selon l’indice relatif à l’économie et à la société numérique (DESI) publié par la Commission européenne, l’Allemagne n’est ainsi qu’à la 21e place des Etats membres de l’UE en matière d’administration numérique.
« L’Allemagne dispose, dans l’administration publique, de structures, d’une organisation et de modes de pensée qui paraissent parfois archaïques », est-il écrit dans le rapport. « Très souvent, les processus administratifs sont encore caractérisés par un traitement séquentiel des tâches et des relations de travail strictement hiérarchisées. Les approches modernes de gestion et d’organisation sont rares dans la pratique des administrations allemandes, alors qu’elles se sont imposées depuis longtemps dans d’autres pays », insistent les auteurs, qui citent, en exemple, les pays du Benelux et de la Scandinavie, ou encore les Etats-Unis. En général, ce ne sont pas les moyens financiers qui manquent, mais une « répartition plus claire des compétences et des responsabilités ».
« Un besoin urgent de redressement »
Les experts du conseil scientifique du ministère de l’économie ne sont pas les seuls à déplorer les failles de l’Etat allemand, révélées par la crise due au Covid-19. Plusieurs personnalités du monde des affaires ont exprimé leur étonnement, voire leur stupéfaction, face aux contre-performances des pouvoirs publics lors de la seconde vague de l’épidémie. Dans un entretien paru en avril 2021, dans l’édition dominicale du quotidien Die Welt, Wolfgang Reitzle, président du conseil de surveillance du groupe chimique Linde, déclarait qu’après les seize années au pouvoir de Mme Merkel, l’Allemagne a « un besoin urgent de redressement ». « Une bureaucratie restée coincée à l’âge du fax, un retard dans le numérique, un Internet lent, des déficiences massives dans les infrastructures, des écoles délabrées, ce ne sont que quelques-uns des déficits honteux pour un pays industrialisé de premier plan », déplorait-il.
Joe Kaeser, qui a dirigé le groupe Siemens de 2013 à février 2021, estime lui aussi que la fin de l’ère Merkel n’a pas été à la hauteur des attentes. « Son mandat correspond à une période de grande prospérité économique pour le pays. Elle a contribué à l’excellente réputation de l’Allemagne dans le monde, ce qui est très précieux pour une nation exportatrice comme la nôtre, confie-t-il au Monde. Je porte un regard plus critique sur la préparation du pays aux changements numériques et écologiques au cours des seize dernières années. Si l’infrastructure numérique est insuffisante, il ne faut pas s’étonner des retards dans l’administration, l’éducation ou l’innovation. Le prochain gouvernement devra faire preuve de plus de courage politique pour préparer le pays aux grands bouleversements à venir. » A
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Comment en est-on arrivé là ? L’une des réformes symboliques des années Merkel, le « frein à l’endettement » (Schuldenbremse), est souvent mise en cause. Ce mécanisme, ancré dans la Loi fondamentale depuis 2009, limite le déficit structurel à 0,35 % du PIB pour l’Etat fédéral et interdit purement et simplement aux régions tout déficit structurel, et donc tout recours à l’emprunt – excepté en cas de crise aiguë, comme la crise sanitaire actuelle, lors de laquelle l’interdiction a été temporairement levée. L’actuel président du Bundestag, Wolfgang Schäuble, l’avait érigé en étendard des conservateurs allemands lors de son long passage au ministère des finances, de 2009 à 2017. Des années pendant lesquelles ce mécanisme a aussi servi de boussole à des politiques européennes privilégiant la sagesse budgétaire au risque de retarder le retour de la croissance et de négliger les investissements. Le « zéro noir » – soit le strict équilibre des comptes publics – est sans doute le dernier vrai marqueur identitaire de l’Union chrétienne-démocrate (CDU) d’Angela Merkel, porté par le mythe populaire et simpliste de la « ménagère souabe » qui ne dépense jamais plus qu’elle ne gagne.
Le « frein à la dette » en question
Une analogie fausse, du point de vue économique, s’agissant d’un Etat. Les investissements qu’il réalise peuvent être portés par plusieurs générations. Les routes, les hôpitaux, l’accès à Internet, l’éducation ou encore les énergies renouvelables sont des exemples d’investissements qui peuvent être financés par l’emprunt, parce qu’ils augmentent la richesse future du pays et son niveau de développement. Mais cette nuance a déserté le débat politique et économique, depuis quelques années, au profit de l’idée que toute dette serait mauvaise par nature. Et ce bien que l’Allemagne puisse emprunter à des taux d’intérêt faibles, voire négatifs, en raison des nombreux épargnants dans le monde désireux de placer leur argent dans des titres sûrs.
Cette année, les élections législatives auraient pu être l’occasion d’un débat de fond sur le sujet. Ce n’est pas le cas : favori des sondages, le social-démocrate Olaf Scholz ne remet en cause ni le frein à la dette ni le pacte de stabilité européen. « Je considère que les règles européennes en matière d’endettement doivent rester telles qu’elles sont », a-t-il déclaré, le 15 septembre, au quotidien économique Handelsblatt. Et pourtant, les critiques contre le frein à la dette sont de plus en plus nombreuses dans les cercles d’experts économiques, qui relèvent les effets pervers de cet outil.
Dans les Länder du Nord-Ouest, plus touchés que ceux du Sud par le déclin de certaines industries traditionnelles et par le chômage de longue durée, les dépenses sociales pèsent lourd dans le budget des communes. Beaucoup de ces collectivités ont été contraintes de réduire ou de repousser les investissements, en particulier dans les infrastructures de transport, ou dans l’éducation. Le décalage tend à se creuser entre ville et campagnes, entre régions opulentes du Sud et celles du Nord. Et, malgré la hausse des dépenses d’investissement de l’Etat fédéral, ces dernières années, les années d’austérité laissent des traces : faute de compétences suffisantes au sein des communes dans la gestion des projets, les fonds disponibles ne sont pas toujours dépensés.
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Illustration criante, selon un bilan dressé cet été par la société des autoroutes allemandes, 3 000 ponts autoroutiers – soit 10 % du total de ces infrastructures – sont actuellement dans un état critique. L’un d’eux, à l’origine de l’audit, est le Salzbachtalbrücke, dans la Hesse (centre-ouest). A la mi-juin, un promeneur avait remarqué qu’un morceau de béton s’en était détaché. Depuis, il est fermé à la circulation automobile et ferroviaire, paralysant notamment la gare de Wiesbaden, la ville voisine de 278 000 habitants. « L’histoire de ce pont est un peu une parabole de l’Allemagne d’aujourd’hui, explique le journaliste et historien Nils Minkmar, qui a publié une analyse sur le sujet dans le Süddeutsche Zeitung. On est ici au cœur de l’Allemagne, dans une région tout ce qu’il y a de plus prospère et on apprend du jour au lendemain, grâce à un promeneur qui a ouvert les yeux, qu’un pont de 300 mètres de long sur lequel passent une autoroute et des trains risque à tout moment de s’effondrer. Aujourd’hui, tout est bloqué, et il est impossible de comprendre ce qui va être fait, quand et par qui. L’Etat fédéral, le Land et l’échelon local se renvoient la balle. Le résultat est une dilution des responsabilités, autrement dit une irresponsabilité généralisée, qui aboutit à une paralysie. C’est exactement ce qu’on a vu pendant la crise sanitaire : dès que la situation est devenue compliquée, les ministres-présidents des Länder et la chancelière ont eu toutes les peines du monde à se mettre d’accord. »
Ces dysfonctionnements, dont la population a pleinement pris conscience au cours de la dernière année du mandat d’Angela Merkel, sont d’autant plus problématiques que l’Allemagne s’apprête à faire face àdeux de ses plus grands défis : la décarbonation de son économie, et le vieillissement de sa population.
Le dossier du financement des retraites, soigneusement évité pendant la campagne des élections législatives du 26 septembre, constitue une véritable bombe à retardement
Selon le think tank de recherche sur la transition énergétique Agora Energiewende, le besoin de financement public supplémentaire pour atteindre les objectifs climatiques du pays s’élève ainsi à 460 milliards d’euros, d’ici à 2030. Un effort considérable alors que les finances publiques ont été fortement sollicitées par les effets de la pandémie. A cela s’ajoute une population vieillissante, moins à même de produire de la richesse dans les années à venir, dans un contexte d’investissements en berne. Le dossier du financement des retraites, soigneusement évité pendant la campagne des élections fédérales du 26 septembre, constitue une véritable bombe à retardement. « Sans réforme, c’est-à-dire sans une réduction des pensions, une augmentation des cotisations ou un recul de l’âge du départ à la retraite, nous devrons consacrer, en 2045, 55 % du budget fédéral à des subventions pour le système des retraites, soit deux fois plus qu’aujourd’hui, s’inquiète Monika Schnitzer, membre du conseil économique du gouvernement. Il ne reste plus d’argent pour l’éducation, les infrastructures, la protection de l’environnement ou le numérique. » L’ère des larges excédents budgétaires paraît donc révolue.
Même Markus Söder, le chef de la très conservatrice Union chrétienne-sociale en Bavière (CSU), convient qu’il sera difficile de respecter les strictes règles d’endettement ces prochaines années : « Il faudra réfléchir sur la façon d’harmoniser la nécessité permanente de protection du climat avec le frein à la dette. » Mais l’attachement à l’orthodoxie budgétaire demeure un totem auquel la droite allemande continue de s’accrocher, comme l’illustre le choix fait par Armin Laschet, le candidat de la CDU-CSU à la succession d’Angela Merkel, de confier à l’ancien député reconverti dans les affaires Friedrich Merz la responsabilité de l’économie dans son « équipe d’avenir ». « Nous tenons à des finances stables, à un euro stable et au frein à la dette », a rappelé l’ancien vice-président du groupe CDU-CSU au Bundestag (2000-2002).
Bien sûr, tout n’est pas question d’argent, font remarquer certains économistes inquiets de la tournure des discussions autour du relâchement de la discipline budgétaire. « Réduire le débat sur la protection du climat à un desserrement du frein à la dette n’aide pas à atteindre les objectifs, explique Veronika Grimm, du conseil économique du gouvernement. Nous devrions mobiliser notre économie européenne et sa capacité d’innovation pour développer des technologies de protection du climat, et non nous en remettre uniquement à un surplus de dépenses de l’Etat, en croyant que cela ira plus vite. Nous avons surtout de gros soucis de mise en œuvre des décisions politiques. »
Le système d’alerte en échec
Les retards dans la transition numérique allemande s’expliquent au moins autant par les infrastructures insuffisantes que par l’incapacité de s’adapter rapidement aux changements, en adoptant un modèle de prise de décision plus efficace, juge Mme Schnitzer. « Alors que les débuts de la numérisation étaient marqués par un défaut de reconnaissance des enjeux, nous faisons face, désormais, à un problème de mise en œuvre des réformes. Dans un monde de changements technologiques rapides, où la concurrence internationale est de plus en plus forte, nous avons absolument besoin de structures politiques et administratives plus agiles », écrivait-elle, fin août, dans le Handelsblatt.
Dans ce domaine, l’échec le plus parlant est sans doute celui du système d’alerte en cas de catastrophe naturelle, d’accident industriel ou d’attaque terroriste. Pour la première fois dans l’histoire du pays, un test à l’échelle nationale avait été organisé, en septembre 2020. Ce jour-là, à 11 heures du matin, devaient sonner à la fois les sirènes traditionnelles et les alarmes des deux applications pour smartphone censées transmettre les messages d’alerte. Le résultat a été un fiasco, avec des pannes totales dans certains secteurs, des retards considérables ailleurs. Reconnaissant un « échec », le ministère de l’intérieur fédéral avait prévu d’organiser une nouvelle « journée nationale d’alerte », le 8 septembre. Celle-ci a été annulée, le 30 juin, faute d’amélioration suffisante des dispositifs, et il a été annoncé que le test n’aurait lieu, finalement, qu’en septembre 2022. Quinze jours après cette annonce, la Rhénanie était dévastée par les eaux avec, dans bien des endroits, le constat hélas peu surprenant que les dispositifs d’alerte avaient été défaillants…
Là encore, la question n’est pas celle de l’argent. Après le ratage de la première journée de test, l’Etat fédéral avait débloqué une enveloppe de 88 millions d’euros devant s’ajouter au budget des Länder pour un plan de modernisation sur trois ans des systèmes d’alerte. Mais au lieu de bousculer le calendrier, celui-ci a été rallongé, comme si toute dimension d’urgence était absente. Comment l’expliquer ? M. Schularick est persuadé que l’Etat allemand et son administration ne souffrent pas seulement d’un déficit d’infrastructures, mais aussi de « limites intellectuelles ». Elles se résument en une expression : « L’aversion au risque. »
Il y a, bien sûr, des questions de personnalité : le gouvernement de Mme Merkel s’est caractérisé par une gestion en petites étapes. Beaucoup lui reprochent, à rebours de sa réputation de « gestionnaire de crise », d’avoir souvent agi sous la pression, parfois trop tard. Mais les origines de cette façon de diriger sont plus profondes. L’Etat allemand reste en effet imprégné d’une conception de l’action publique très réticente au risque. Comme le rappelle M. Schularick, ce rejet est au fondement même des institutions et de la culture politique de l’Allemagne contemporaine. « La valeur centrale est la règle. Pourquoi ? Parce que fixer des règles c’est se protéger des crises, et les crises c’est ce que nous voulons à tout prix éviter depuis que nous savons où ça nous a entraînés dans les années 1930 », explique-t-il.
Regarder au-delà des frontières
A cette aune, le « modèle allemand » apparaît bien mieux adapté à la navigation par beau temps qu’à la conduite dans les bourrasques. « Il n’y a pas de loi sur l’état d’urgence en Allemagne puisque, après la guerre, les Alliés ont voulu absolument éviter que l’Etat allemand dispose d’un tel instrument. Pendant des décennies, ça n’a pas posé de problèmes, mais pendant la crise liée au Covid-19, le système a montré ses limites, avec des processus de décision extrêmement lents et l’absence de cellule de gestion de crise puisque, précisément, l’idée de crise a été mise de côté », analyse l’économiste qui résume les choses ainsi : « L’Allemagne n’est pas entrée dans l’ère de la société du risque. Nous ne sommes pas bien préparés à ce qui “va venir”. C’est peut-être la plus grosse défaillance que cette crise a révélée. Or, nous sommes à un moment où, face, notamment, aux enjeux climatiques, l’anticipation – et donc la prise de risque – est plus que jamais nécessaire. »
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Dans certains milieux économiques, on s’alarme aussi du fait que les dirigeants allemandspersistent à limiter leur horizon aux frontières du pays. La première vague de l’épidémie, qui a bloqué les échanges intra-européens, a révélé la forte dépendance de l’industrie allemande à la bonne santé économique de ses voisins. C’est une des raisons qui ont conduit l’Allemagne à accepter, pour la première fois, un endettement commun au niveau européen – ce qui a donné naissance au plan de relance NextGenerationEU, considéré comme une avancée majeure dans l’intégration européenne.
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De façon significative, le patron du groupe Volkswagen, Herbert Diess, avait plaidé quelques semaines plus tôt en faveur de cette solution. M. Kaeser, qui a échoué, en 2019, à fusionner l’activité de construction ferroviaire de Siemens avec le français Alstom pour des raisons de règles de concurrence européenne, réclame également plus d’audace politique face aux défis à venir. « Il faut en finir avec l’esprit de clocher politique en Europe, a-t-il déclaré. Il est urgent de voir plus grand et plus loin et de faire de l’UE une puissance économique mondiale, capable de rivaliser à armes égales avec les Américains et les Chinois. La meilleure façon d’y parvenir est d’adopter une politique étrangère, économique et de sécurité commune. »Retrouvez l’intégralité de nos dossiers géopolitiques.
Cécile BouteletBerlin, correspondance
Thomas WiederBerlin, correspondant
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