Les subventions agricoles jugées « néfastes sur le plan social et environnemental » par trois agences de l’ONU
Dans un rapport conjoint, la FAO, le PNUD et le PNUE décortiquent le modèle de subsides au secteur agricole (aides fiscales, barrières tarifaires, etc.) et leurs effets sur les prix, la production, l’environnement et la santé.
Par Mathilde GérardPublié le 14 septembre 2021 à 15h00 – Mis à jour le 15 septembre 2021 à 12h34
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La majorité des subventions agricoles versées dans le monde « entraînent des distorsions de prix et sont néfastes sur le plan social et environnemental ». Ce constat n’émane pas de coalitions d’ONG ou de syndicats de petits producteurs, mais de trois agences onusiennes : l’Organisation des Nations unies pour l’agriculture et l’environnement (FAO), le Programme de l’ONU pour l’environnement (PNUE) et celui pour le développement (PNUD).
Intitulé « Une opportunité à plusieurs milliards de dollars – réorienter le soutien agricole », le rapport a été publié mardi 14 septembre, à quelques jours d’un sommet sur les systèmes alimentaires, qui se tiendra en marge de l’Assemblée générale de l’ONU à New York, le 23 septembre. Il constitue un « avertissement à l’égard des gouvernements pour qu’ils réforment leurs programmes de subventions agricoles », souligne le directeur général de la FAO, Qu Dongyu, en préambule du texte.
Petits producteurs pénalisés
Les agences onusiennes ont calculé que l’ensemble des mesures de soutien agricole équivalaient à 540 milliards de dollars par an (457 milliards d’euros), soit 15 % de la valeur productive de l’agriculture, et pourraient tripler d’ici à 2030. En examinant de plus près le type de mesures mises en place (aides fiscales, aides à l’hectare, barrières tarifaires, aides couplées, c’est-à-dire destinées à un certain type de produit, etc.), la FAO, le PNUE et le PNUD considèrent que 87 % de ces subventions entraînent des effets délétères. Soit parce qu’elles sont inéquitablement distribuées et pénalisent certaines catégories comme les petits producteurs, soit parce qu’elles entraînent des effets indésirables pour l’environnement et le climat ou encore parce qu’elles favorisent certaines monocultures au détriment d’une variété d’aliments plus sains. Au Sénégal par exemple, la filière arachide, fortement subventionnée, est allée jusqu’à représenter 40 % des terres cultivées, avant que le pays ne lance, à la suite des émeutes de la faim de 2007-2008, un programme d’intensification des cultures de riz, au nom de l’autosuffisance alimentaire. Constatant un appauvrissement de ses sols, Dakar cherche désormais à diversifier ses cultures et à développer les filières de fruits et légumes, ainsi que d’autres céréales, comme le mil.
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Pour mener leur analyse globale, les experts des trois agences se sont appuyés sur différentes bases de données sur les politiques d’aides agricoles mondiales, notamment celles de l’OCDE, afin d’établir un état des lieux exhaustif des mesures adoptées. « Dans les pays à revenus intermédiaires, les mesures de distorsion de prix deviennent de plus en plus courantes, note Marco Sanchez Cantillo, directeur de la division agroalimentaire de la FAO et principal auteur du rapport. Dans les pays à bas revenus, le secteur agricole est pénalisé par des prix maintenus très bas pour protéger les consommateurs. » Au niveau mondial, les denrées les plus subventionnées sont la viande, les produits laitiers, le riz, qui sont aussi les plus consommatrices de ressources, ainsi que le sucre.
Les chercheurs ont ensuite étudié les effets qu’entraînerait la suppression de différents types de subsides : sur les niveaux de production, de consommation, de revenu, sur les émissions de gaz à effet de serre ou encore en termes de pollutions. Des scénarios « théoriques », qui servent à illustrer et à comprendre l’impact des différentes politiques et des compensations à mettre en place.
« La majorité des subsides sont biaisés en faveur de politiques néfastes pour la nature, le climat, la nutrition et la santé, tout en désavantageant les femmes et les petits paysans du secteur », constatent les organisations internationales. Pour Andrea Bassi, l’un des coauteurs du rapport, « c’est un changement important de paradigme que d’examiner une politique de subventions non plus au prisme d’un ou de deux indicateurs (principalement les revenus et la production), mais à travers un éventail beaucoup plus large ».
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Réorientation nécessaire
Alors que l’insécurité alimentaire s’aggrave dans le monde et que près de 10 % de la population mondiale souffre de faim chronique, les trois agences internationales insistent sur la nécessité d’aligner les objectifs agricoles avec les objectifs de développement, de climat et de protection de la biodiversité.
Emile Frison, membre du panel international d’experts sur les systèmes alimentaires durables (IPES-food), qui n’a pas participé à ce rapport, en salue le message : « Tout le monde est d’accord pour dire que nos systèmes alimentaires ne sont pas durables et que les subsides agricoles sont une partie de ce qui fonctionne mal, souligne le chercheur agronome belge. Mais c’est inédit que trois agences le disent ensemble, et de façon aussi explicite. »
« Une des limites de cette étude est de ne pas être plus explicite sur le type d’agriculture à soutenir » Emile Frison, expert belge des systèmes alimentaires durables
Loin d’appeler à supprimer les subventions agricoles, les agences insistent sur la nécessité de les réorienter. « Supprimer graduellement le soutien le plus néfaste est essentiel, mais ne portera pas ses fruits si les ressources ne sont pas réallouées en faveur de la provision de biens publics et de services pour l’agriculture », indique le rapport onusien. Emile Frison regrette cependant qu’il n’aille pas plus loin dans la définition des solutions. « Une des limites de cette étude est de ne pas être plus explicite sur le type d’agriculture à soutenir », déplore l’expert, pour qui « ce document aurait pu être l’occasion d’exprimer plus fermement la nécessité d’une transformation agroécologique ».
Trop clément pour la PAC
Le rapport se montre par ailleurs clément à l’égard de la politique agricole commune (PAC), l’un des principaux budgets de l’Union européenne, citée en exemple dans le document comme un programme ayant entamé des réformes plus durables. Plusieurs audits ont pourtant montré les limites de la PAC, notamment sur le plan de la protection de la biodiversité et des émissions de gaz à effet de serre agricoles, qui ne baissent plus depuis 2010, comme l’ont établi deux analyses récentes de la Cour des comptes européenne.
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Enfin, en fonction de la volonté des Etats à réformer leur modèle, la refonte des aides souhaitée dans ce rapport pourrait aussi rester un vœu pieux. Les experts onusiens en conviennent, soulignant notamment le poids des intérêts privés, qui verront un avantage à prolonger le statu quo. En Europe, par exemple, le nouveau schéma de la PAC, qui entrera en vigueur en 2023, ne prévoit pas de changement profond d’orientation, en dépit de quelques nouveaux instruments verts. « La majorité des subsides de la PAC continueront d’être attribués par hectare, et non sur la base de performances environnementales, signale Emile Frison. Dans la prochaine PAC, les outils qui portent des ambitions vertes seront laissés à la discrétion des Etats, qui auront la liberté de décider comment attribuer les montants. » Avec une échéance courant jusqu’en 2027, cette PAC est ainsi décriée comme une occasion manquée de contribuer aux objectifs de développement durable pour 2030.
Mathilde Gérard
Santé-Environnement-Politique 