Au Parlement, la bataille des élus pour exister
Très actifs sur le plan législatif, les députés déplorent de ne pouvoir peser sur les arbitrages de l’exécutif, avec qui les liens se sont encore distendus depuis le début de la crise sanitaire.
Par Mariama DaramePublié le 27 juillet 2021 à 04h10 – Mis à jour le 27 juillet 2021 à 15h56
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Huit allocutions présidentielles entre le 12 mars 2020 et le 12 juillet 2021. Huit prises de parole au cours desquelles les parlementaires, y compris ceux de la majorité, ont appris, comme des millions de Français devant leur écran, les décisions du chef de l’Etat, tantôt pour combattre l’épidémie de Covid-19, plus tard pour desserrer l’étau des contraintes qui pèsent désormais sur leur quotidien. Alors que le Parlement débat pendant des centaines d’heures depuis le début de la crise sanitaire, pour avaliser les décisions de l’exécutif, une grande partie des élus nationaux ont le sentiment de vivre en marge de ce moment politique inédit. « Le débat parlementaire aujourd’hui porte uniquement sur des décisions déjà prises ailleurs », souligne le député Les Républicains (LR) de Haute-Marne François Cornut-Gentille.
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Il aura fallu quatre jours et cinq nuits pour adopter le neuvième projet de loi lié à l’état d’urgence sanitaire, dimanche 25 juillet, au dernier jour de la session parlementaire. Le consensus trouvé aura-t-il au moins la vertu d’apaiser le débat public ? Pas si sûr. « A partir du moment où le Parlement se vide de tout enjeu de débat parce qu’on sait qu’à la fin, c’est la majorité qui l’emporte, les tensions de la société s’accumulent forcément ailleurs, analyse Chloé Morin, politologue à la Fondation Jean Jaurès. Elles se confrontent dans les pires endroits, où les discussions mènent à l’hystérisation des frustrations, c’est-à-dire les réseaux sociaux, les médias, mais ça peut être la rue, et les “gilets jaunes” représentent cela. »
Une Assemblée nationale largement dominée par la majorité présidentielle, qui a le dernier mot sur le Sénat, lui-même à droite… A l’aune de la crise sanitaire, nombreux sont ceux qui redécouvrent les limites de la Ve République. « La question du rôle du Parlement est beaucoup plus sensible sous la présidence d’Emmanuel Macron, parce qu’il est plus que ses prédécesseurs dans une situation de pleins pouvoirs, appuie Philippe Bas, sénateur LR de la Manche. Il n’a pas à négocier avec sa majorité parlementaire, qui le représente auprès des Français au lieu de représenter les Français auprès de lui. »
« Une anomalie constitutionnelle »
Dans la majorité, les critiques des oppositions sur un supposé pouvoir solitaire d’Emmanuel Macron irritent, chacun étant persuadé qu’elles n’auraient pas su faire mieux dans la gestion de cette crise sanitaire sans précédent. « Dire que le président décide tout seul est totalement dingue et irresponsable, défend le président du groupe LRM de l’Assemblée nationale, Christophe Castaner. Depuis le début de la pandémie, on consulte tous les présidents de groupe parlementaire, tous les présidents de parti, les associations d’élus, les partenaires sociaux. C’est vrai, on pourrait aussi essayer de faire un référendum à questions multiples avant chaque expression présidentielle. »
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L’hostilité des élus contre l’exécutif pourrait pourtant se résumer en une expression : le conseil de défense sanitaire. Les délibérations autour du chef de l’Etat se font sous le sceau du secret-défense, passant outre celles du conseil des ministres puis du Parlement. « Cela reste une anomalie constitutionnelle, avance Elina Lemaire, professeure en droit public à l’université de Bourgogne. Il y a tout une partie des décisions qui sont prises par l’exécutif auxquelles les parlementaires n’ont pas accès. Ce sont des angles morts pour leurs prérogatives en matière de contrôle. »
En autorisant le gouvernement à légiférer par ordonnances pour organiser la lutte contre l’épidémie en mars 2020, le Parlement devait en contrepartie obtenir un renforcement de son contrôle de l’action gouvernementale. Deux missions d’information transformées en commission d’enquête ont vu le jour à l’Assemblée puis au Sénat. Après des conclusions accablantes sur l’approvisionnement en masques, en tests, et une surmortalité constatée dans les Ehpad, la commission d’enquête de l’Assemblée nationale a été dissoute le 27 janvier. Contre l’avis unanime des oppositions, la majorité avait alors indiqué que les commissions permanentes du Palais-Bourbon pourraient continuer à assurer le suivi et l’évaluation de la crise sanitaire. « C’était assez sidérant de voir une majorité théoriser à ce point-là la soumission du Parlement au gouvernement », critique Olivier Marleix, député LR d’Eure-et-Loir.
Six mois après la fin de cette mission parlementaire, personne ne peut vraiment se targuer à l’Assemblée nationale d’avoir en main toutes les données sur la gestion de la crise sanitaire par l’exécutif. Un contrôle s’exerce mais a posteriori et de manière erratique. « Dans de nombreux pays européens, il y a une commission d’enquête parlementaire pour suivre et contrôler l’action du gouvernement, gronde le député socialiste des Pyrénées-Atlantiques, David Habib. Chez nous, sur huit commissions permanentes, cinq n’ont organisé aucune audition sur la crise sanitaire entre fin janvier et mars. »
Malentendus majeurs
Avec le dernier projet de loi de gestion de la crise sanitaire, les cadres du groupe LRM, MoDem et Agir ont obtenu de l’exécutif un débat mensuel au Parlement, où le gouvernement devra exposer sa gestion de la crise au moins jusqu’à la fin du régime transitoire de sortie d’état d’urgence, fixé au 15 novembre. Une façon de repositionner les élus nationaux dans une gestion de crise où l’exécutif a préféré valoriser le tandem maire-préfet. « La majorité a décidé que l’Assemblée nationale n’existerait pas pendant cette crise, alors que ça aurait dû être un moment d’émulation », accuse le député La France insoumise (LFI) de la Somme François Ruffin Article réservé à nos abonnés Lire aussi Les oppositions protestent contre la dissolution de la mission d’information de l’Assemblée nationale sur le Covid-19
Dominé par la droite, le Sénat joue sa propre partition face à une Assemblée qui marche dans les pas du gouvernement. Certains ont ainsi redécouvert les vertus du bicamérisme à la faveur de certaines crises politiques – comme l’affaire Benalla, en 2018, qui a donné lieu à une commission d’enquête au Sénat, quand, à l’Assemblée, celle-ci avait disparu au bout d’un mois. Le Sénat n’hésite pas à barrer la route à l’exécutif, comme pour la réécriture de l’article premier de la Constitution pour y introduire la préservation de l’environnement. « Gérard Larcher a raison quand il dit que le Sénat est aujourd’hui un contrepouvoir, mais c’est le gouvernement qui en a décidé ainsi, avec la volonté de passer par pertes et profits sur l’Assemblée nationale », estime Claude Bartolone, l’ancien président socialiste de l’Assemblée.
Cette mandature restera ainsi marquée par des malentendus majeurs entre l’exécutif et le Parlement. « La crise sanitaire, c’est un épisode parmi tant d’autres », sourit le député Libertés et Territoires Charles de Courson, citant pêle-mêle les « gilets jaunes », la convention citoyenne pour le climat, perçue comme une forme de concurrence déloyale à la démocratie représentative, ou encore la réécriture de l’article 24 de la proposition de loi dite de sécurité globale.
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A leur arrivée en 2017, les députés de la majorité étiquetés « société civile » espéraient pourtant redonner du souffle à une machine parlementaire archaïque. Après deux tentatives de réformes institutionnelles (bloquées par l’affaire Benalla et la droite sénatoriale) visant à réduire le nombre de parlementaires et introduire une dose de proportionnelle aux législatives, les modernisations des deux Assemblées sont restées très marginales.
« Nous n’avons pas construit le Parlement du non-cumul », concède François de Rugy, ancien président de l’Assemblée nationale et député LRM. Faute de redéfinition du rôle des élus nationaux à l’heure de la désintermédiation et du mandat unique, les sénateurs et les députés, notamment issus de la majorité, n’échappent pas à l’antiparlementarisme et aux remarques sur leur absence dans l’Hémicycle, à l’instar de leurs prédécesseurs.
Influence bien limitée
L’article 24 de la Constitution donne pourtant une définition limpide du travail parlementaire : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du gouvernement. Il évalue les politiques publiques. » Trois missions qui ont tout du sacerdoce pour la nouvelle génération d’élus. Le passage au quinquennat en 2001, l’inversement du calendrier électoral entre présidentielle et législatives, la fin du non-cumul des mandats et de la réserve parlementaire… « Ce sont de bonnes intentions au départ mais qui, prises toutes ensemble, font que le député est aujourd’hui en perte de vitesse, de crédibilité, constate le député MoDem des Yvelines Jean-Noël Barrot. La solution pour restaurer le crédit du Parlement, c’est de muscler plus encore ses capacités d’évaluation et de contrôle. »
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Certains sont également convaincus qu’il faudra tôt ou tard aborder de nouveau la question du cumul des mandats pour les élus nationaux, privés d’ancrage territorial et donc coupés des circuits de décision locaux dans leurs propres circonscriptions. Reste à savoir si l’opinion publique suivra.
En attendant, les parlementaires n’ont jamais été autant mobilisés sur le plan législatif. Des dizaines de milliers d’amendements déposés par an, des centaines de propositions de loi… Mais de l’aveu de certains, l’influence de leurs travaux sur la décision publique reste bien limitée. « Au Parlement, on passe nos journées à mettre en scène nos clivages et notre propre impuissance avec des amendements qui ne passent pas, des missions dont les conclusions ne seront pas reprises, les propositions de loi qui sont devenues notre spécialité et qui ne deviendront jamais réalité parce que ni l’Assemblée ni le Sénat ne les reprendront. Voilà pourquoi les gens se disent qu’on ne sert à rien », souffle une députée LRM francilienne.
Les primo-députés de la majorité peinent à peser dans les arbitrages de l’exécutif. « Il y a cette culture de la soumission volontaire des majorités sous la Ve qui répondent aussi à un état psychologique de l’exécutif, qui considère que de toute façon elle n’a pas son mot à dire », analyse Elina Lemaire. En tant qu’ancien conseiller parlementaire de Nicolas Sarkozy, M. Marleix s’étonne « du manque de dialogue et de respect de l’exécutif pour sa majorité ». « Avec les “gilets jaunes”, Macron s’est pris en pleine figure cette absence d’écoute de ses propres relais. Sarkozy aurait pu avoir la même crise avec la taxe carbone mais il a fini par écouter ses députés. »
« Parlement écrasé par le gouvernement »
En quatre ans, la relation entre Emmanuel Macron et sa majorité parlementaire est restée asymétrique et s’est même distendue au fil des crises. « Le Parlement n’est pas un sujet dont le président parle énormément, évoque un conseiller du chef de l’Etat. La majorité ne lui a jamais fait défaut et elle lui est loyale. Il n’y a rien à dire de plus. »
Aucun groupe majoritaire n’échappe à la frustration sous la Ve République, et sûrement se nourrit-elle du fait qu’aucune initiative parlementaire issue des rangs de la majorité n’arrive au Parlement sans que son examen n’ait été déjà orchestré en réunion interministérielle puis validée par Matignon voire l’Elysée. Au risque de frôler parfois le contresens politique. Contre l’avis des oppositions et même contre leurs positions initiales, les votes contre la proposition de loi du congé de deuil parental en février 2020 ou en faveur de la déconjugalisation de l’Allocation adulte handicapé en juin ont suscité de fortes polémiques.
Pour des députés qui rêvaient de se distinguer, la désillusion n’est pas bien loin. « Le Parlement est écrasé par le gouvernement, lâche un ténor de la majorité.Quand vous arrivez à faire passer un amendement, c’est comme si vous aviez gagné la Coupe du monde de foot. Mais la vérité, c’est qu’on s’est fait élire sur le projet du président. Une fois arrivés ici, on ne va pas tout remettre tout en cause. »
Fin juin, Emmanuel Macron annonce dans le magazine féminin Elle qu’il n’est « pas favorable » à un allongement des délais de l’IVG. Colère dans l’aile progressiste de la majorité, apprenant que la mesure défendue depuis le début du quinquennat est enterrée, sans même qu’il n’y ait eu de débat. Même requiem pour la proposition de loi sur la fin de vie. Quelque 300 parlementaires avaient signé en mai un courrier au premier ministre, Jean Castex, l’appelant à inscrire le texte dans le calendrier parlementaire. Trois mois après l’envoi de ce courrier, le silence règne du côté de l’exécutif. « Si ce n’est pas un mépris de plus pour la représentation nationale, qu’est-ce que c’est ? », cingle le député LRM du Rhône Jean-Louis Touraine, qui porte ce combat transpartisan aux côtés d’autres élus depuis plusieurs années.
Cet affaiblissement du poids politique des parlementaires va de pair avec celui des partis. En mai 2020, la barre record des dix groupes est atteinte à l’Assemblée nationale avec la création d’Ecologie, Démocratie, Solidarité, du groupe Agir, aile droite de la majorité, puis du groupe Libertés et Territoires, tous les trois formés par d’anciens députés LRM. Un changement de paradigme pour une Assemblée qui avait toujours fonctionné sous le clivage droite-gauche.
« Avec LRM, vous avez des députés très atomisés qui ne s’inscrivent pas dans une carrière partisane, souligne le politiste Benjamin Morel. Beaucoup se conçoivent comme des députés de passage. Ce qui fait que la plupart ont conscience qu’ils doivent leur position actuelle à Emmanuel Macron mais en même temps ne lui doivent pas grand-chose, du fait de cette absence d’affiliation idéologique. D’où ces stratégies dissidentes. » Exemple, le départ, le 5 avril, de l’ancienne secrétaire d’Etat à la transition écologique, Brune Poirson, qui a rejoint le groupe hôtelier Accor et a ainsi abandonné son mandat de députée du Vaucluse, marquant le 44edépart du groupe depuis 2017.
Les invectives se multiplient entre tous les bancs
Qu’a à dire l’ancien monde sur les difficultés du nouveau ? Accusés par le passé d’avoir manqué à leur devoir de probité et à leurs promesses, les anciens ténors du Parlement, de gauche comme de droite, constatent non sans ironie que la Macronie bute sur son pari du renouveau démocratique.
« C’est intéressant de voir que quasiment aucun parlementaire de la majorité n’a émergé durant ces cinq ans. Tout a été fait pour les dissuader d’exister », estime l’ancien président du groupe UMP de l’Assemblée, Jean-François Copé. Fervent défenseur de la « coproduction législative » avec un groupe majoritaire de 360 députés sous l’hyperprésidence Sarkozy, l’actuel maire de Meaux (Seine-et-Marne) regrette que les nouveaux élus « n’aient pas été formés. Ça arrange toujours l’exécutif de voir le Parlement comme une institution qui l’empêche de tourner ». L’épisode des frondeurs sous le quinquennat de François Hollande, qu’évoque régulièrement Christophe Castaner auprès de ses troupes, continue d’infuser chez les transfuges socialistes qui ont rejoint Emmanuel Macron en 2017.
Dans les oppositions, on admet aussi prendre sa part de responsabilité dans cette relation atrophiée avec l’exécutif. « On n’a pas trouvé la façon d’interpeller le gouvernement », acte M. Habib. En témoignent les séances de débats de plus en plus houleuses à l’Assemblée nationale, où les invectives se multiplient entre tous les bancs de l’Hémicycle. En quatre ans, une trentaine de parlementaires, à l’Assemblée comme au Sénat, ont préféré quitter leur mandat national pour un mandat local après les municipales en 2020, et les élections régionales et départementales en juin. La désaffection pour le mandat parlementaire et les relents d’antiparlementarisme sont pour beaucoup les deux faces d’une même pièce : la crise de la représentation. « Nous sommes au bout d’un cycle », martèle le sénateur centriste Hervé Marseille.
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