L’état d’urgence, poison lent de la démocratie
Le Conseil d’Etat publiera en septembre un bilan critique accompagné de propositions très attendues pour contrôler un régime dérogatoire au droit commun.
Par Jean-Baptiste JacquinPublié aujourd’hui à 00h03
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Analyse. L’assemblée générale du Conseil d’Etat va se réunir dans les prochaines semaines pour débattre de propositions sur le recours aux états d’urgence. L’institution chargée de conseiller le gouvernement et de trancher les litiges contre les décisions de l’exécutif, s’interroge sur ce qui permettrait d’y recourir moins souvent, pour des périodes moins longues et sous un contrôle plus resserré.
Entre l’état d’urgence décrété le 13 novembre 2015 pour faire face au terrorisme,levé le 1er novembre 2017, et l’état d’urgence sanitaire instauré par la loi du 23 mars 2020, levé le 10 juillet avant d’être remobilisé le 17 octobre jusqu’au 1er juin 2021, la France aura vécu plus de la moitié de ces presque six années sous l’empire d’un régime dérogatoire au droit commun. Une anomalie inquiétante en temps de paix.
La sortie officielle de l’état d’urgence sanitaire et la fin du couvre-feu devraient nous obliger à une introspection collective sur le fonctionnement des institutions pendant ces crises. Le Conseil d’Etat, qui consacre cette année son étude annuelle aux états d’urgence, publiera en septembre un bilan critique et surtout ses propositions très attendues.
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La plus haute juridiction administrative a beau avoir apporté un soutien sans ambiguïté aux décisions des gouvernements aux moments où ils ont décrété l’état d’urgence, son regard rétrospectif est plus critique. De l’avis quasi général qui ressort de quatre conférences qu’il a organisées sur le sujet depuis octobre, l’état d’urgence serait un doux poison qui viendrait engourdir si ce n’est corroder quelques fonctions vitales de notre démocratie représentative.
Législation exceptionnelle
Il est d’abord la conséquence directe de notre propension à créer des règles. A force de vouloir légiférer à la moindre émotion, l’exécutif se voit contraint de répondre à une menace exceptionnelle par la mobilisation d’une législation exceptionnelle. Comme si le summum de l’action politique était de produire de la norme. Depuis mars 2020, six lois, cent ordonnances et autant de décrets liés à la crise sanitaire ont vu le jour. Les lois et règlements sont si nombreux qu’il en faut autant pour adapter un cadre à un contexte d’action nouveau.
L’état d’urgence est aussi un acte de communication politique pour répondre à un état de sidération du pays. Comment assumer ensuite de sortir d’un cadre censé être protecteur ? Le risque est de se voir reprocher de baisser la garde trop tôt. La promesse d’un état d’urgence de courte durée est devenue intenable.
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Il n’est guère étonnant que pour sortir de ces régimes dérogatoires, l’exécutif éprouve le besoin d’organiser une sorte de sas de transition. Ces périodes jouent comme autant d’effets cliquets inscrivant dans le droit commun des dispositions exorbitantes auxquelles l’Etat comme l’opinion se sont habitués. Les mesures de police administrative (perquisitions, assignations, etc.) issues de l’état d’urgence, introduites pour une durée limitée dans la loi sécurité intérieure et terrorisme du 30 octobre 2017, vont définitivement entrer dans le droit commun cet été avec la nouvelle loi terrorisme et renseignement en passe d’être votée.
Dispositif dérogatoire
Si le Conseil constitutionnel, et dans une moindre mesure le Conseil d’Etat et la Cour de cassation, ont pu exercer un contrôle sur certaines dispositions dérogatoires, le Parlement n’a pas été en mesure de jouer son rôle dans l’équilibre des pouvoirs. Dans ces périodes de peurs, le fait majoritaire annihile toute réflexion critique à l’égard de l’exécutif. La mobilisation de l’état d’urgence, à sa discrétion, revient à lui donner quasiment carte blanche. Et quand le cadre était trop étroit, le Parlement a voté en quelques jours les dispositions voulues par le gouvernement.
Les causes sont légitimes, mais on ne doit pas se contenter de sondages d’opinion pour vérifier si les moyens le sont. Quels pouvoirs supplémentaires demandera l’administration le jour où le pays devra faire face à une cyberattaque massive, un accident nucléaire ou une catastrophe climatique ? Moins les gouvernements anticipent les risques, moins leur réaction face à l’urgence est raisonnée, donc raisonnable.
Il est donc urgent d’encadrer, limiter, contrôler le recours à ce régime d’exception, dont le paradoxe, souligne Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’Etat, est qu’il a été largement utilisé sous la Ve République contrairement aux deux régimes prévus par la Constitution, les pleins pouvoirs et l’état de siège. Il serait imprudent de laisser dans une loi ordinaire un dispositif dérogatoire aussi largement utilisé. L’inscrire dans la Constitution est nécessairement une piste, notamment pour améliorer les procédures de contrôle par le Parlement, suggère Anne Levade, professeur de droit public à l’université Paris-I. François Hollande s’y était bien essayé, avant d’abandonner notamment en raison du débat sur la déchéance de nationalité qu’il avait mis dans la corbeille.
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Du côté du Conseil d’Etat, certains prônent le recours à la théorie des circonstances exceptionnelles. Cela permettrait de ne pas s’encombrer d’un nouveau cadre, puisque tout ne peut pas être prévu à l’avance. Le juge administratif a montré la souplesse de cette théorie pour valider des dispositions qui seraient jugées illégales en temps normal. Mais les garanties apportées ne sont pas d’une grande solidité. D’autant plus que la notion d’ordre public invoquée pour justifier son application a démontré sa relativité.
Limiter la durée d’un état d’urgence à deux mois non renouvelables, quelles que soient les circonstances, pourrait être une autre piste. Cela ne condamne pas l’Etat à l’impuissance face à l’imprévu, tout en limitant le risque de banaliser le droit d’exception. Le plus sage étant de garder à l’esprit l’observation de Bruno Lasserre : « La meilleure façon de sortir de l‘état d’urgence est de ne pas y entrer. »
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