Le pari de la baisse de l’emploi public dans les collectivités en passe d’être perdu
Emmanuel Macron avait promis la suppression de 120 000 fonctionnaires avant 2022, dont 70 000 pour les collectivités locales. Mais, depuis 2018, elles ont eu tendance à recruter, à cause notamment de la crise sanitaire et des « gilets jaunes ».
Par Benoît Floc’hPublié hier à 17h00, mis à jour hier à 19h24
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La crise des « gilets jaunes », en 2018-2019, puis l’épidémie de Covid-19 auront probablement raison de la promesse d’Emmanuel Macron de supprimer 120 000 postes dans la fonction publique. Côté Etat, cela devait concerner 50 000 emplois. Mais, dès 2019, le gouvernement a abandonné l’essentiel de cet objectif, considérant que la demande d’Etat et de service public s’avérait incompatible avec ce choix budgétaire.
Quant aux collectivités locales, elles étaient invitées à se passer de 70 000 unités avant 2022. Officiellement, cet objectif n’a jamais été abandonné. Il a pourtant peu de chance d’être tenu. Les statistiques du ministère de la transformation et de la fonction publiques montrent en effet que les mairies, intercommunalités ou régions sont redevenues très gourmandes en emplois.
De 1997 à 2019, rappelle François Ecalle, président de Finances publiques et économie (Fipeco), un site documentaire spécialisé, les effectifs d’agents publics ont augmenté 965 000 en tout : 124 000 dans la fonction publique d’Etat, 290 000 dans les hôpitaux et 551 000 dans les collectivités territoriales – données hors transferts liés à la décentralisation et hors contrats aidés. Pour ces dernières, précise M. Ecalle, qui assure également des cours de politique économique à l’université Paris-I-Panthéon-Sorbonne, cela correspond à une croissance moyenne annuelle de 1,7 %, « nettement plus élevée que celle de l’ensemble des trois fonctions publiques, qui a été de 0,9 % par an », et que l’emploi en France, public et privé (0,7 %).
Et le mouvement s’accélère, poursuit le président de Fipeco. « Un net ralentissement » s’était produit sous le mandat de Nicolas Sarkozy (2007-2012) et, en baissant les dotations budgétaires de l’Etat aux collectivités locales, François Hollande (2012-2017) avait même réussi à inverser la tendance : les effectifs ont diminué en 2015 (– 6 000 postes) et en 2016 (– 4 000), « ce qui ne s’était jamais vu auparavant », rappelle M. Ecalle.
L’essai de la contractualisation
Avec Emmanuel Macron, le mouvement est reparti à la hausse : + 13 000 emplois en 2018 et + 16 500 en 2019. Alors ministre de l’action et des comptes publics, Gérald Darmanin déclarait, en juillet 2019 : « Nous avons limité les dépenses de fonctionnements dans les collectivités les plus importantes, et favorisé l’investissement. Nous devrions tenir l’objectif de 70 000 suppressions de postes dans les collectivités territoriales, et ainsi réduire au total d’environ 85 000 le nombre de postes de fonctionnaires sur le quinquennat. » Pour tenir l’objectif d’une baisse de 70 000 postes en 2022, il faudrait donc que 99 500 soient supprimés sur les trois dernières années du quinquennat.
La stratégie choisie en 2017 par le nouveau chef de l’Etat, en rupture avec celle de son prédécesseur, ne devrait donc pas porter de fruits en matière d’effectifs. « Je veux rompre avec la méthode de la baisse des dotations consistant à couper les vivres pour provoquer des économies. Cette méthode de régulation budgétaire est trop centralisatrice », avait déclaré Emmanuel Macron en février 2017. Elu, il propose aux collectivités locales de signer ce qui fut appelé les « contrats de Cahors ».
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Les élus locaux devaient s’engager à limiter l’augmentation de leurs dépenses de fonctionnement à 1,2 % par an sur une période de cinq ans. En contrepartie, le gouvernement stoppait la baisse des dotations de l’Etat. En 2018, 229 collectivités sur les 322 concernées (aux dépenses supérieures à 60 millions d’euros) avaient signé ces contrats : 122 communes sur 145, 54 intercommunalités sur 62, 44 départements et 9 régions.
Mais le bilan est donc mitigé. Le cabinet de la ministre de la cohésion des territoires, Jacqueline Gourault, rappelle que « la logique des contrats de Cahors »était de fixer un objectif commun, la maîtrise de la hausse des dépenses, mais « de laisser à chaque collectivité la liberté de s’organiser comme elle le souhaite pour y parvenir ». « Nous n’avons donc pas cherché à piloter leur masse salariale : certaines ont choisi d’en maîtriser la dynamique en réduisant le nombre de postes, en réorganisant leurs services, mais aussi en revoyant leurs politiques de rémunération. D’autres ont plutôt joué sur d’autres dépenses de fonctionnement », poursuit-on de même source, en rappelant que ces contrats « ne visaient pas à réduire la dépense locale mais à maîtriser sa hausse ».
« On peut certainement dépenser moins »
Philippe Laurent, secrétaire général de l’Association des maires de France, reconnaît qu’« il y a un souci » avec les intercommunalités, dont la croissance des effectifs a été quatre fois plus forte que dans les collectivités territoriales elles-mêmes. « On a créé des structures supplémentaires, reconnaît M. Laurent, transféré des compétences, installé toute une série de fonctions d’état-major ou d’expertise qui ne sont pas forcément utiles en termes de fourniture de service public. »
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Mais, ce « souci » mis à part, « rien ne dit que l’emploi public soit mauvais en soi, surtout après la crise sanitaire, poursuit le maire UDI de Sceaux. Ce que les gens veulent, c’est un service public de bonne qualité, pas forcément moins de fonctionnaires. » Il rappelle également que, sur vingt ans, la population française a elle-même augmenté et que les services fournis se sont en outre développés indépendamment de cet accroissement.
François Ecalle, membre en disponibilité de la Cour des comptes, est sceptique. « On peut certainement dépenser moins pour une même qualité de service », estime-t-il, tout en reconnaissant : « Nous sommes dans un pays où, depuis des siècles, on demande toujours plus d’intervention publique. Les collectivités locales y ont toujours répondu en augmentant les dépenses, et les impôts. Jusqu’à François Hollande, la contrainte financière était trop faible. »
Philippe Laurent reconnaît que, sous Hollande, « la baisse des dotations a conduit à une baisse des effectifs ». Mais, ajoute-t-il, les collectivités ont du coup eu davantage recours au privé et « beaucoup en sont revenues ». « Par exemple, note le maire de Sceaux, pour l’entretien des écoles, le privé n’est pas moins cher et la satisfaction est moindre. »
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