Les arbitrages de la France pour la future PAC suscitent de vives crispations
Le ministre de l’agriculture, Julien Denormandie, a présenté, vendredi, les grandes orientations de la future politique agricole commune. Les « écorégimes » cristallisent notamment tous les mécontentements.
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La réunion était des plus tendues. Plusieurs organisations paysannes et de l’environnement ont claqué la porte, vendredi 21 mai, du Conseil supérieur d’orientation et de coordination de l’économie agricole et alimentaire (CSO), au cours duquel le ministre de l’agriculture, Julien Denormandie, présentait aux syndicats, représentants des filières et ONG les grandes orientations françaises de la future politique agricole commune (PAC).
Principale nouveauté introduite dans cette nouvelle version de la PAC, qui entrera en vigueur à partir de 2023 : la plus grande latitude donnée à chaque Etat membre dans la manière de redistribuer les aides européennes, à travers l’élaboration de « plans stratégiques nationaux », véritables déclinaisons locales de la PAC. Mais après plusieurs mois de négociations sur ces arbitrages nationaux, la Confédération paysanne, la Fédération nationale de l’agriculture biologique (FNAB), la plate-forme Pour une autre PAC, ainsi que les organisations WWF, Greenpeace et France Nature Environnement (FNE) ont quitté avec fracas le CSO, dénonçant un « simulacre de négociation » et « un statu quo » qui renforce un modèle agricole « à bout de souffle ».
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« Ces personnes étaient dans une organisation théâtrale préprogrammée et n’ont pas écouté mes propositions », a déploré Julien Denormandie, peu après, lors d’une présentation à la presse, fustigeant des positions « caricaturales ». « Le débat politique et sociétal meurt du simplisme », a-t-il insisté. « Ce n’était pas prévu et organisé, rétorque Loïc Madeline, secrétaire national de la FNAB, mais on est tous arrivés à un moment où on s’est dit individuellement que ce qui est mis sur la table était inacceptable. »
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Les organisations protestataires demandent au gouvernement de revoir sa copie, estimant que les arbitrages présentés ne permettront pas de mettre l’agriculture française sur une voie plus durable. « Le problème, c’est la déconnexion entre les propositions du ministre et la réalité scientifique, critique Arnaud Gauffier, du WWF. On a une PAC qui fait comme si tout allait bien, alors qu’on assiste à un effondrement de la biodiversité et à un climat qui ne cesse de se réchauffer. » Pour le responsable associatif, « la PAC devrait être une politique d’orientation, mais en l’état, elle ne permet pas d’anticiper ».
Une « boîte verte »
Principal outil de verdissement de la future PAC, les « écorégimes » cristallisent tous les mécontentements. Pour la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA), la mise en place de cette « boîte verte », qui servira à rémunérer des pratiques environnementales vertueuses, représentera une perte sèche de revenus pour une partie de la profession.
A l’inverse, ONG et organisations paysannes regrettent le manque d’ambition donné à cet instrument. Concrètement, il pourrait financer des pratiques comme le non-labour du sol, la diversité des cultures, le maintien de prairies permanentes… Autre voie d’accès à ces écorégimes : la certification d’une ferme, en agriculture biologique ou « haute valeur environnementale » (HVE, un label intermédiaire controversé, aux larges critères d’attribution). Pour les ONG, ces critères d’attribution sont trop larges. « Nous ne comprenons pas que la HVE permette une rémunération au même niveau que l’agriculture bio, bien plus exigeante. Pour nous c’est inacceptable », dénonce Marie-Catherine Schulz-Vannaxay, de FNE.
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L’enveloppe globale consacrée aux écorégimes discutée entre la Commission européenne, les Etats membres et le Parlement, n’est pas encore connue à ce stade, mais devrait représenter entre 20 % à 30 % du premier pilier de la PAC (le budget consacré aux paiements directs aux exploitants).
Pour Julien Denormandie, cet outil doit être « inclusif et simple d’accès » et embarquer un maximum d’agriculteurs. Selon les calculs du ministère, 79 % des fermes de grandes cultures auraient accès à l’un des deux niveaux, standard ou supérieur, de l’écorégime, et 13 % supplémentaires pourraient y accéder en intervenant sur une part marginale (5 %) de leur exploitation. « L’écorégime, ce n’est pas de l’argent en plus donné aux agriculteurs, justifie le ministre. Ça consiste à prendre une partie de leur revenu – 20 % à 25 % des paiements directs, qui eux-mêmes représentent 8 % de leurs revenus –, et à ne le rendre que s’ils mettent en place des principes agroenvironnementaux. J’ai proposé aux députés de faire la même chose avec leurs salaires ! Il n’y a que le milieu agricole à qui on fait ça. »
Ce Plan stratégique national, destiné à répartir une enveloppe annuelle de 9 milliards d’euros entre les 450 000 exploitations agricoles françaises, suscite aussi des réactions positives
Au sein de Pour une autre PAC, qui représente une quarantaine d’organisations paysannes et d’associations, on regrette le manque de progressivité de cet outil : « On plaidait pour un écorégime à trois niveaux, le ministre n’en a retenu que deux, déplore Mathieu Courgeau, président de la plate-forme. Notre objectif, c’est bien que 100 % des agriculteurs puissent atteindre les écorégimes en 2027, mais avec une ambition forte : il faut que l’ensemble du monde agricole voit les marches à franchir pour progresser dans le dispositif. »
Les subventions à l’agriculture biologique sont un autre sujet de tensions : M. Denormandie a vanté une enveloppe globale d’aide à l’installation de 340 millions d’euros, dans le but d’atteindre 18 % de surface agricole utile en agriculture biologique en 2027. Mais pour la FNAB, cette aide masque la suppression, depuis 2017, des aides au maintien pour les agriculteurs en bio. « On tricote, sans savoir qui portera le tricot, et on détricote en déshabillant la bio de sa substance », résume Loïc Madeline, pour qui, en l’état actuel des aides, l’objectif de 18 % de surfaces en bio sera difficile à atteindre.
Toutefois, ce Plan stratégique national, destiné à répartir une enveloppe annuelle de 9 milliards d’euros entre les 450 000 exploitations agricoles françaises, suscite aussi des réactions positives. La FNSEA s’est félicitée du plan protéines végétales présenté par le gouvernement. M. Denormandie s’est engagé à doubler progressivement l’enveloppe destinée à ces cultures. Le syndicat s’est aussi réjoui du maintien des indemnités versées pour compenser les handicaps naturels, par exemple aux exploitations en haute montagne ou situées sur des zones de fortes sécheresses. Elles représenteront toujours 1,1 milliard d’euros par an, grâce à un abondement de l’Etat à hauteur de 108 millions d’euros.
De son côté, le syndicat Jeunes agriculteurs se dit satisfait d’une augmentation de 50 % des aides versées aux jeunes agriculteurs portées à 101 millions d’euros et d’un renforcement du budget alloué à l’installation estimé à 117 millions d’euros.
M. Denormandie, qui revendique « la stabilité » et se défend de tout « immobilisme » doit encore peaufiner sa copie. L’ensemble du PSN doit être rédigé d’ici l’été, et transmis fin 2021 à la Commission européenne pour validation.
Mathilde Gérard et Laurence Girard
*Le lobby agricole lutte contre un verdissement de la PAC
Selon l’ONG Corporate Europe Observatory, l’un des plus anciens lobbys bruxellois, le COPA-Cogeca tente de contrer les velléités de verdissement de la politique agricole commune, en pleine réforme.
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A mesure que le vote au Parlement européen sur la réforme de la politique agricole commune (PAC), prévu lors de la semaine du 19 octobre, se rapproche, le lobbying du COPA-Cogeca – comité des organisations professionnelles agricoles européennes se fait plus intense. Dans une lettre adressée aux eurodéputés, datée du 2 octobre, l’organisation présidée par Christiane Lambert, patronne de la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA), demande que les futurs « écorégimes », censés inciter les agriculteurs à adopter des mesures environnementales, ne représentent pas plus de 20 % des aides directes versées au titre de la PAC, alors que plusieurs groupes au Parlement – de la gauche jusqu’au centre droit réclament que ce taux soit compris entre 30 % et 50 %.
« Le COPA-Cogeca se bat pour préserver un statu quo », regrette Nina Holland, membre de l’ONG Corporate Observatory (CEO), spécialisée dans l’analyse de l’influence des lobbys à Bruxelles. La bataille de la fédération des syndicats agricoles pour réduire les ambitions de verdissement de la PAC est au cœur du dernier rapport de l’ONG – fondé sur des demandes d’accès à l’information, des comptes rendus de réunions, des communications officielles –, publié lundi 12 octobre.
Un évènement majeur a provoqué une collision avec l’agenda de la réforme de la PAC, présentée, en 2018, par la précédente Commission, alors présidé par Jean-Claude Juncker, et a déclenché une forte mobilisation du COPA-Cogeca et de ses organisations membres. Il s’agit de l’annonce, en mai, par la nouvelle Commission présidée par Ursula von der Leyen, de deux stratégies dans le cadre du « Green Deal » : celle « de la ferme à la table » et celle favorisant la « biodiversité ».
Un écho auprès de certains députés
En proposant de réduire de 50 % l’utilisation et la production de pesticides à l’horizon 2030, de réserver le quart des terres cultivables à l’agriculture biologique et de requalifier 10 % des terres agricoles à « haute diversité biologique » (mares, bandes tampons, haies etc.), l’exécutif européen a marqué les esprits. Or, le rapport de CEO montre que le COPA-Cogeca et certains autres groupes, comme l’industrie des pesticides (ECPA), œuvrent pour éviter de lier l’actuelle réforme de la PAC aux nouvelles orientations politiques, ce qui impliquerait un surcroît de verdissement.
Pendant la crise liée au Covid-19, le COPA-Cogeca a ardemment plaidé pour un vote rapide sur la PAC et un report de ces stratégies, trouvant un écho auprès de certains députés traditionnellement proches de ses positions, comme l’Allemand Norbert Lins (Parti populaire européen), qui préside la commission agriculture du Parlement bruxellois.
« Nous partageons les objectifs généraux du “Green Deal”, affirme pourtant Pekka Pesonen, secrétaire général du COPA-Cogeca. Mais les stratégies n’en sont qu’aux premières étapes. Avant de décider d’objectifs chiffrés, il faudrait expliquer comment on les atteint. » Or, au sein de l’Hémicycle européen, ils sont nombreux à estimer que « la PAC crée des liens avec ces stratégies pour accompagner la transition le plus vite possible », comme le confie une source parlementaire.
« Un réseau efficace »
Selon Benoît Biteau, député écologiste au Parlement européen, « le COPA-Cogeca a une influence réelle sur la direction générale agriculture de la Commission et sur une partie des députés, surtout sur l’aile droite, qui reprend ses éléments de langage. » A Bruxelles, la structuration des intérêts agricoles est presque aussi ancienne que les institutions. « Le COPA-Cogeca a l’avantage de la longévité. Il a créé un réseau de lobbying formel et informel assez efficace », explique Carine Germond, professeure d’études européennes à l’Université norvégienne de science et de technologie.
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En 1958, le COPA est créé, avec l’appui de la Commission, pour fédérer les syndicats nationaux d’agriculteurs. En 1959, les coopératives agricoles s’unissent au sein de la Cogeca. Les deux structures fusionnent en 1962. C’est aujourd’hui un réseau complexe d’acteurs agricoles aux intérêts parfois divergents – entre gros et petits producteurs, entre céréaliers et éleveurs, entre agriculteurs et coopératives, dont certaines sont parfois devenues de gros acteurs industriels eux-mêmes engagés dans la vente de pesticides.
Pour Carine Germond, avec l’émergence d’ONG écologistes et d’autres syndicats agricoles, l’influence du lobby s’est érodée, « mais elle reste bien réelle ». On le voit, par exemple, au sein des « groupes de dialogue civil » créés par la Commission européenne pour échanger sur la PAC, où le COPA-Cogeca est majoritairement représenté. Or, ces groupes sont essentiels en amont, et en aval, de la production législative communautaire.
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Ce lien fort entre le groupe de pression et les institutions se traduit aussi par un accès privilégié au conseil des ministres de l’agriculture de l’Union européenne, au sein duquel l’organisation est régulièrement conviée. Ces contacts sont démultipliés par « les syndicats nationaux qui ont souvent une influence forte sur les ministères de l’agriculture », rapporte une source au Parlement.
Cédric Vallet(Bruxelles, correspondant
**Pour une PAC plus juste, verte et tournée vers l’avenir, un millier de propositions citoyennes
La Commission nationale du débat public publie le bilan de huit mois de concertation sur la politique agricole commune. Le gouvernement devra y répondre d’ici au 7 avril.
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« Je ne pensais pas qu’on pourrait dialoguer plus de quarante-cinq minutes sans s’engueuler ! » Cette phrase, entendue en marge d’une réunion publique organisée par la Commission nationale du débat public (CNDP) sur l’agriculture, illustre le défi qui se présentait à cette instance, chargée d’organiser une vaste consultation sur la politique agricole commune (PAC) : parvenir à faire discuter et se confronter des points de vue souvent antagonistes sur nos modes de production, et faire émerger des points de consensus. « Rarement la commission nationale aura eu à traiter d’un enjeu aussi fortement marqué par la défiance »,note Chantal Jouanno, la présidente de cette autorité administrative, en tirant le bilan de huit mois de débats, jeudi 7 janvier.
Tout au long de cette consultation (interrompue quelques mois en raison de la crise sanitaire), la CNDP a eu à cœur d’afficher sa neutralité, et d’éviter tout piège de parti pris. L’objectif était de prendre le pouls de la population française et du monde agricole sur ce que doivent être les grandes orientations de la prochaine PAC. Renégociée tous les sept ans et l’un des principaux postes budgétaires européens, la PAC fera l’objet d’une nouveauté dans sa prochaine configuration : chaque Etat membre devra, dans les prochains mois, présenter un « plan stratégique national », une déclinaison nationale des grandes orientations européennes de la PAC, qui sont par ailleurs toujours en cours de discussion. C’est en vue de l’élaboration de ce plan stratégique pour la France qu’a été saisie la CNDP, une obligation légale prévue par le code de l’environnement.
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Mais là où la concertation aurait pu s’en tenir au cadre strict du plan stratégique, le public et les parties prenantes ont saisi l’occasion d’un véritable débat sur la place de l’agriculture dans notre société. Malgré des réticences initiales de certains syndicats, qui craignaient de voir la parole des agriculteurs éclipsée, le monde agricole dans sa diversité s’est au final mobilisé dans les différentes instances de débat.
Souveraineté alimentaire
Les questions de revenu, de transmission, de territorialisation et de transition agroécologiques ont été les fils rouges des discussions qui se sont organisées sous différents formats de fin février à début novembre 2020 : douze débats sur le terrain, un week-end d’assemblée citoyenne avec 125 Français tirés au sort, près de 85 contributions écrites envoyées par des fédérations agricoles et ONG, une vingtaine de « débats maison » organisés par des groupes étudiants… Finalement, il ne fallait pas moins de 224 pages de rapport pour rendre compte des 1 083 propositions et de l’ensemble des échanges.
Sur des sujets hautement sensibles, le premier constat est que le dialogue a pu se faire, loin des jugements de valeur ou des soupçons de bashing. « Il y a un besoin de faire parler autrement, en créant des espaces nouveaux, en installant la confiance, constate Ilaria Casillo, vice-présidente de la CNDP, chargée d’organiser la consultation. Tout le monde a compris que celui qui organisait la concertation n’avait aucun point de vue sur le sujet, ce qui a permis de faire tomber l’enjeu. »
Sur le fond, la demande de sortir d’un système des aides à l’hectare pour aller vers l’aide à l’actif a fait consensus, pour éviter une course à l’agrandissement et à la concentration des exploitations. D’autres sujets ont émergé au fur et à mesure que la crise sanitaire s’imposait dans l’agenda : la souveraineté alimentaire notamment est devenue un sujet incontournable dans les échanges après les premiers mois de confinement.
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Accélérer la transition agroécologique
« Certains sujets n’étaient pas mis sur la table au départ, mais ont été portés dans le débat par les participants », poursuit Ilaria Casillo, qui cite notamment l’enjeu de l’accès au foncier, pour lequel plus de transparence est demandée et qui est perçu comme une thématique négligée par les politiques, ou celui de la relève agricole, alors que près de la moitié des exploitants en France pourraient partir à la retraite d’ici dix ans. « La transmission est un des maillons faibles de la chaîne, résume Ilaria Casillo. Pour certains, ce peut être l’occasion de faire le virage de la transition agroécologique ; d’autres soulignent la difficulté, pour un agriculteur qui a passé une vie sur une ferme, de céder son exploitation à quelqu’un qui a un tout autre projet que le sien. »
Les questions environnementales se sont imposées comme une préoccupation majeure, et une forte demande s’est exprimée d’accélérer la transition agroécologique. En revanche, si l’enjeu figure en tête des priorités, les moyens de mise en œuvre divisent : quelle place accorder à l’agriculture bio dans le tissu productif, comment réduire l’usage des produits phytosanitaires ? « Cela reste des sujets de crispation, même si on a essayé de sortir des oppositions frontales, raconte l’organisatrice du débat public. Mais cela montre que ces sujets méritent des débats plus transparents, car les parties prenantes ont des solutions à apporter. » La CNDP recommande notamment au ministère d’ouvrir des concertations sur la définition précise des « écorégimes », l’une des nouveautés introduites dans la prochaine PAC, qui doivent servir à rémunérer les pratiques vertueuses en matière d’environnement.
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« Il est primordial que les résultats de ce débat public forment le socle du plan stratégique que rédigera le ministère », a réagi dans un communiqué la plate-forme Pour une autre PAC, qui rassemble 44 organisations et syndicats. Le ministre de l’agriculture a désormais jusqu’au 7 avril pour apporter sa réponse. Lorsqu’il avait rencontré les 125 participants à l’Assemblée citoyenne sur l’agriculture, le 25 septembre, Julien Denormandie avait promis à des participants inquiets du sort réservé à leurs propositions : « Soyez assurés que ce que vous faites est utile. » S’il n’est pas tenu par la loi à reprendre les propositions mises sur la table, le ministre doit néanmoins apporter une réponse argumentée et motivée à l’ensemble des points soulevés.
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