Après quatre ans de mandat, Emmanuel Macron a-t-il tenu ses promesses de 2017 ?
Par Adrien Sénécat
Publié hier à 11h42, mis à jour hier à 12h41
DÉCRYPTAGES
A un an de la présidentielle, l’examen détaillé des trente principaux engagements du chef de l’Etat révèle que certains ont abouti et que d’autres sont dans l’impasse.
Ministre, candidat, puis président de la République, Emmanuel Macron s’est toujours posé en homme d’action. En témoignent le nom de son mouvement politique (En Marche !), son essai de précampagne électorale (Révolution, XO, novembre 2016) et son programme présidentiel (qui vantait un « esprit de conquête »). « Je fais ce que je dis », aime-t-il répéterdepuis qu’il occupe l’Elysée.
Mais quatre ans après son élection, le 7 mai 2017, le chef de l’Etat a-t-il vraiment tenu ses promesses de campagne ? Pour dresser un état des lieux de son action, Le Monde revient en détail sur les principaux engagements d’Emmanuel Macron. Une analyse permet déjà de tirer quelques leçons de son quinquennat. Si l’ancien ministre de l’économie peut se targuer, par exemple, d’avoir tenu parole sur bien des points, les grandes réformes ne sont pas toutes au rendez-vous.
Culture
Créer une aide à l’accès à la culture de 500 euros pour les Français de 18 ans
Revue à la baisse
Le gouvernement a bien mis en place un Pass culture qui traduit l’engagement présidentiel. Expérimenté dans certains départements, il doit être généralisé au cours de l’année 2021 pour s’adresser à l’ensemble des jeunes de 18 ans. Son montant devrait cependant être revu à la baisse, passant de 500 à 300 euros.
Economie
Ramener le taux de chômage à 7 % en 2022
Incertaine
A la fin de l’année 2016, le taux de chômage était de 10 % en France (hors Mayotte), selon l’Insee. Il a nettement diminué depuis, pour atteindre 7,8 % à la fin de l’année 2019, un rythme compatible avec la promesse d’Emmanuel Macron.
Mais la crise du Covid-19 a douché les espoirs d’un reflux. Un an plus tard, le chômage était remonté à 8 %, et il est loin d’être acquis qu’il baisse d’ici à l’élection présidentielle 2022.
Economie
Baisser l’impôt sur les sociétés de 33,3 % à 25 %
En cours de réalisation
Le taux normal de l’impôt sur les sociétés a été progressivement abaissé tout au long du quinquennat, pour atteindre 26,5 % en 2021, et doit être ramené à 25 % en 2022.
Education
Limiter le nombre d’élèves à douze en CP et en CE1 dans les zones prioritaires
Tenue
Dès la rentrée 2019, le nombre de classes des réseaux d’éducation prioritaire REP et REP+ a été doublé en CP et en CE1. La mesure a été étendue, depuis, à une partie des classes de grande section de maternelle.
Emploi
Ouvrir les droits au chômage aux salariés qui démissionnent
Revue à la baisse
Le candidat Macron promettait de donner le droit au chômage à chaque salarié souhaitant démissionner pour changer d’activité ou développer son propre projet professionnel, tous les cinq ans. Il voulait ainsi inciter les entreprises à faire des efforts pour conserver leurs salariés.
Problème : la mesure appliquée depuis 2019 est plus restrictive qu’annoncé. Les personnes souhaitant en bénéficier doivent en effet justifier de l’existence d’un « projet d’évolution professionnelle » jugé suffisamment sérieux et en phase avec les besoins du marché du travail.
Emploi
Réformer le code du travail
Tenue
La réforme du code du travail a été l’un des premiers gros chantiers opérés sous la présidence de M. Macron. Bien que contestée par une partie de l’opposition, la loi travail a été adoptée au cours de la première année du quinquennat.
Emploi
Ouvrir l’assurance-chômage à tous les travailleurs
Revue à la baisse
Le gouvernement a bien accordé de nouveaux droits au chômage, mais pas pour tous les travailleurs. En réalité, ils ne s’appliquent qu’aux indépendants qui remplissent un certain nombre de conditions (leur activité doit notamment avoir cessé à cause d’une liquidation ou d’un redressement judiciaires).
Par ailleurs, cette aide est une allocation de 800 euros par mois pendant environ six mois, ce qui n’est pas négligeable, mais moins favorable que l’assurance-chômage, qui peut durer jusqu’à deux ans avant 53 ans et trois ans au-delà.
Environnement
Placer la France en tête de la lutte contre les perturbateurs endocriniens et les pesticides
Brisée
Le programme d’Emmanuel Macron n’était pas précis sur ces questions, mais laissait entendre que la France jouerait un rôle actif dans la régulation des perturbateurs endocriniens et des pesticides. Or le gouvernement a multiplié des décisions qui contredisent cette ambition.
La France a ainsi voté en faveur du projet de loi de la Commission européenne sur la régulation des perturbateurs endocriniens en 2017, alors que le texte était très critiqué par la communauté scientifique. Le président est également revenu sur son engagement d’interdire le glyphosate d’ici à 2022.
Environnement
Imposer 50 % de produits bio, écologiques ou issus de circuits courts dans la restauration collective
Tenue
La loi Egalim d’octobre 2018 prévoit que, à partir de 2022, 50 % des produits alimentaires dits « durables et de qualité » (label rouge, appellation d’origine, indication géographique, etc.) devront être servis en restauration collective (cantines scolaires, restaurants d’entreprise, etc.), dont au moins 20 % de produits bio.
Environnement
Créer une prime de 1 000 euros pour acheter un véhicule neuf ou d’occasion moins polluant
Tenue (et même plus)
La prime à la conversion, qui vise à favoriser le remplacement de véhicules anciens polluants par d’autres plus récents, peut atteindre jusqu’à 3 000 euros et même 5 000 euros pour l’achat d’un véhicule électrique ou hybride – ces montants, supérieurs aux ambitions initiales, ont été relevés en réponse au mouvement des « gilets jaunes ». Un montant auquel peut s’ajouter un bonus écologique s’élevant jusqu’à 2 000 euros.
Fiscalité
Remplacer l’impôt sur la fortune (ISF) par un impôt sur la fortune immobilière (IFI)
Tenue
L’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) a été supprimé dès la première année du mandat d’Emmanuel Macron. Il a été remplacé, comme prévu, par un impôt sur la fortune immobilière (IFI) qui ne concerne que les détenteurs d’un patrimoine immobilier supérieur à 1,3 million d’euros.
Institutions
Réduire d’un tiers le nombre de députés et de sénateurs
Brisée
La mesure, qui nécessiterait une réforme des institutions, ne verra vraisemblablement pas le jour avant la fin du quinquennat, faute de majorité suffisante au Parlement pour l’adopter.
Institutions
Proposer une grande loi de moralisation de la vie politique
En partie tenue
Le président de la République s’était engagé sur ce sujet pendant sa campagne. Si la limitation des embauches familiales et la suppression du régime spécial de retraite des parlementaires ont été actées dans sa loi de moralisation de la vie politique, d’autres mesures ont été repoussées ou remaniées
Par exemple, le cumul de plus de trois mandats identiques successifs a été écarté. De plus, l’obligation d’avoir un casier judiciaire vierge pour être candidat à une élection a été remplacée par une peine d’inéligibilité pour toute une série de condamnations, qui ne s’applique que pour les faits postérieurs à septembre 2017.
Institutions
Instaurer une dose de proportionnelle aux élections législatives
Brisée
Régulièrement évoquée depuis le début du quinquennat, la mesure ne devrait pas être adoptée avant 2022, comme l’ont encore récemment assuré les trois présidents des groupes parlementaires de la majorité, en mars.
Institutions
Contraindre les formations politiques à respecter la parité dans les candidatures
Brisée
Il existait déjà des mesures pour favoriser la parité dans les candidatures à certaines élections en France et contraindre les partis à s’y conformer. Mais, à ce jour, aucune nouvelle mesure en ce sens n’a été prise au cours du quinquennat.
Institutions
Supprimer au moins un quart des départements
Brisée
Cette mesure a disparu des projets du gouvernement, probablement en partie à cause du mouvement des « gilets jaunes ».
Institutions
Respecter la parité dans le gouvernement
Tenue
La parité comptable a peu ou prou été respectée au sein des gouvernements successifs du quinquennat d’Emmanuel Macron. Avec plusieurs bémols cependant, à commencer par le fait que ce sont deux hommes qui ont été nommés à Matignon.
Politique sociale
Créer un système universel de retraite
Incertaine
La réforme des retraites voulue par Emmanuel Macron devait être finalisée en 2020, malgré un important mouvement de protestation. Mais la pandémie de Covid-19 a mis la réforme en suspens. Si le chef de l’Etat n’a pas renoncé à ce projet, rien ne dit qu’il pourra être adopté d’ici à mai 2022.
Politique sociale
Créer un versement social unique
Incertaine
Le candidat Macron voulait verser l’ensemble des allocations sociales le même jour. Le chef de l’Etat a rebaptisé ce projet revenu universel d’activité (RUA), mais cette réforme est, pour l’heure, au point mort, et il n’est pas sûr qu’elle aboutisse avant la fin du quinquennat.
Pouvoir d’achat
Baisser les cotisations salariales pour les salariés du privé, les fonctionnaires et les travailleurs indépendants
Tenue
La baisse des cotisations salariales est entrée en vigueur en 2018, en deux temps. Elle représente un gain net d’environ 2 % sur la fiche de paie des salariés du privé, si l’on tient compte de la hausse de la contribution sociale généralisée (CSG) en parallèle.
Pouvoir d’achat
Exonérer de taxe d’habitation tous les Français des classes moyennes et populaires (soit 80 % des ménages)
Tenue (et même plus)
La taxe d’habitation a disparu progressivement au fil du quinquennat. Les 80 % les moins aisés parmi les ménages français ont vu cet impôt diminuer en 2018 et 2019, puis disparaître en 2020. Par ailleurs, la mesure a été étendue aux 20 % de ménages les plus aisés, qui vont voir leur impôt disparaître progressivement de 2021 à 2023, ce qui n’était pas prévu initialement.
Pouvoir d’achat
Exonérer les heures supplémentaires de cotisations
Tenue (et même plus)
Le président de la République avait promis d’exonérer de cotisations sociales les heures supplémentaires. C’est chose faite, et même plus : il a finalement décidé de les défiscaliser. Concrètement, cela veut dire qu’un salarié qui effectue des heures supplémentaires a vu son salaire net augmenter, et son impôt sur le revenu diminuer.
Pouvoir d’achat
Augmenter l’allocation adulte handicapé de 100 euros par mois
Tenue, mais…
Le montant de l’allocation adulte handicapé (AAH) est passé d’environ 808 euros par mois pour une personne seule en 2017 à 903 euros par mois en 2021. C’est cependant un peu moins que les 100 euros promis, surtout si l’on tient compte de l’inflation sur la période.
Par ailleurs, certains bénéficiaires de l’AAH qui vivent en couple ont été désavantagés par une nouvelle formule de calcul de cette aide, qui n’avait pas été annoncée par le candidat Macron pendant sa campagne.
Pouvoir d’achat
Augmenter le minimum vieillesse de 100 euros par mois
Tenue
L’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) a augmenté d’un peu plus de 100 euros au cours du quinquennat, passant de 803 euros par mois pour une personne seule en 2017 à 906 euros en 2021.
Pouvoir d’achat
Augmenter la prime d’activité de 100 euros par mois
Tenue (et même plus)
Le calcul de la prime d’activité est complexe, elle n’a donc pas nécessairement augmenté autant pour tous les bénéficiaires. Mais elle a bien été revalorisée depuis 2017 : le montant de base de cette aide a d’abord augmenté de 20 euros en 2018, puis le montant maximal du bonus individuel auquel elle donne droit a augmenté de 90 euros au début de 2019 en réponse au mouvement des « gilets jaunes ».
Par ailleurs, la prime d’activité a été élargie à de nouveaux bénéficiaires, ce qui va au-delà de l’engagement de campagne. Alors qu’elle était versée à un peu plus de 4 millions de foyers au début du quinquennat, elle concernait 8,9 millions de bénéficiaires à la fin de 2019.
Santé
Prendre en charge les lunettes ainsi que les prothèses auditives et dentaires à 100 %
Tenue
La réforme a commencé à s’appliquer au début de 2020. Elle prévoit une offre pour des lunettes ainsi que pour des prothèses dentaires et auditives sans reste à charge pour les patients, conformément à l’engagement présidentiel. Avec des résultats qui diffèrent selon les types de prestations concernées.
En décembre 2020, environ 53 % des prothèses dentaires étaient fixées au tarif « 100 % santé », contre seulement 14 % des verres et 12 % des montures d’optique.
Sécurité
Créer 15 000 places de prison
En partie tenue
Si la mesure reste d’actualité, comme l’a rappelé récemment le premier ministre, Jean Castex, elle a été étalée dans le temps depuis la campagne présidentielle. Dans les faits, 7 000 des 15 000 places annoncées doivent être livrées d’ici à 2022, et les autres d’ici à 2027.
Sécurité
Recruter 10 000 policiers et gendarmes
En cours de réalisation
Le gouvernement prévoit de créer environ 1 400 postes (en équivalents temps plein) pour les missions de sécurité en 2021, pour un total d’environ 7 600 depuis le début de l’année 2018. De quoi envisager d’atteindre ou de se rapprocher de l’objectif de 10 000 recrutements au cours du quinquennat, d’ici à la fin de 2022.
Simplification
Supprimer le RSI
Tenue
Le régime social des indépendants (RSI) a progressivement disparu au cours du quinquennat, pour être définitivement supprimé au début de l’année 2020.
Trajectoire économique
Réaliser 60 milliards d’euros d’économies
Incertaine
Candidat à l’élection présidentielle 2017, Emmanuel Macron se présentait en tenant du « sérieux budgétaire », en réalisant 60 milliards d’euros d’économies sur le budget de l’Etat. Concrètement, cela aurait représenté une baisse de la dépense publique de l’ordre de trois points de PIB.
Mais la contestation des « gilets jaunes » a contraint le chef de l’Etat à amender sa doctrine économique et à engager des dépenses supplémentaires. Résultat : les dépenses publiques ont diminué moins vite que prévu de 2017 à 2019, passant d’environ 56,5 % à 55,4 % du PIB, selon l’Insee.
Sans compter l’arrivée de la pandémie de Covid-19, qui a complètement bouleversé l’économie. En 2020, les dépenses publiques ont atteint 62,1 % du PIB, et la baisse de la dépense publique n’est plus d’actualité en période de crise.
MÉTHODOLOGIE
Dans le cadre de cet article, nous avons recensé trente des principales d’Emmanuel Macron pendant la campagne présidentielle. Toutes sont extraites de son programme officiel, à l’exception de son engagement sur la proportionnelle, mentionné ici. Dans cet ensemble, nous avons distingué :
- Les engagements tenus ou dont la mise en œuvre est actée (en vert) ;
- Ceux qui ont été revus à la baisse (en orange) ;
- Ceux qui n’ont pas été tenus (en rouge) ;
- Ceux qui restent flous ou incertains (en gris).
Cet exercice n’est pas un bilan exhaustif de la présidence d’Emmanuel Macron puisqu’il n’évalue pas l’intégralité du programme présidentiel, mais le respect de ses principaux engagements. Par ailleurs, nous ne rendons pas compte des choix faits au cours du quinquennat, au-delà des promesses de campagne.
Des engagements globalement respectés sur la fiscalité et le pouvoir d’achat
Le premier enseignement de cet exercice est comptable : sur les trente grands engagements présidentiels que nous avons examinés, seize ont été ou sont en passe d’être tenus.
Parmi eux, on trouve par exemple la suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF), remplacé par un nouvel impôt sur la fortune immobilière dès 2018. Un vrai marqueur du quinquennat Macron : pour le chef de l’Etat, c’est un choix de bon sens pour encourager l’investissement en France. Pour ses détracteurs, la fin de l’ISF est surtout un cadeau fait aux grandes fortunes. Cette politique favorable au milieu des affaires se retrouve aussi dans la baisse de l’impôt sur les sociétés, autre grande promesse de campagne. Ou dans l’aménagement de l’« exit tax », un impôt destiné à lutter contre l’évasion fiscale.
Mais le président a aussi tenu parole sur le soutien au pouvoir d’achat des plus modestes. Les hausses promises du minimum vieillesse, de la prime à l’emploi et de l’allocation adulte handicapé, ou la baisse des cotisations salariales, ont bien été réalisées, après quelques atermoiements en début de mandat.
Emmanuel Macron est même parfois allé plus loin qu’annoncé sur ce terrain, notamment pour répondre à la crise des « gilets jaunes ». Ainsi, les heures supplémentaires ont été non seulement exonérées de cotisations mais également défiscalisées. La prime d’activité a été revalorisée plus que prévu, tout comme la prime à la conversion, pour favoriser l’achat d’un véhicule moins polluant.
Un bilan contrasté sur les « grandes réformes »
Ce retour sur le programme du candidat Macron est moins flatteur en ce qui concerne les grandes réformes structurelles du pays. Si le chef de l’Etat s’est toujours targué d’être prêt à défier l’ordre établi, il n’est pas allé au bout de ses ambitions en la matière, pour l’instant.
La réforme du code du travail a traduit ses engagements de campagne dans les faits. Mais certains chantiers ont été moins ambitieux que prévu. Ainsi, la loi de moralisation de la vie publique adoptée dès 2017 a mis fin au régime spécial de retraite des parlementaires. Mais elle est restée timide en matière de lutte contre les conflits d’intérêts ou d’interdiction pour les personnalités condamnées par la justice de se présenter à une élection. De même, les « nouveaux droits » au chômage pour les démissionnaires ou les travailleurs indépendants se situent en deçà des annonces.
L’exécutif a également tergiversé sur d’autres sujets, comme l’ouverture de la procréation médicalement assistée à toutes les femmes. Initialement programmée pour 2018, la mesure n’a pas encore été votée par les parlementaires.
Surtout, trois autres grands travaux prévus durant le quinquennat sont restés sur l’étagère, pour diverses raisons. La réforme des institutions est au point mort, faute de majorité suffisante au Parlement. Celle des retraites a été gelée, le temps de faire face à la pandémie de Covid-19. Quant au « revenu universel d’activité », rien ne dit qu’il verra le jour avant 2022. S’il est de nouveau candidat en 2022, Emmanuel Macron pourra reprendre ces promesses sous le bras au moment de repartir en campagne.
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