La Cour des comptes dénonce le pilotage insuffisant de la crise sanitaire
L’épidémie de Covid-19 a coûté plus de 90 milliards d’euros à l’Etat en 2020, selon un rapport des magistrats financiers publié mardi 13 avril.
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A priori, la critique peut sembler incongrue. Au terme d’une année bouleversée par le Covid-19, la Cour des comptes reproche à l’Etat « des écarts importants entre prévision et exécution » dans la gestion budgétaire de la crise sanitaire. C’est ce qui ressort du rapport sur le budget de l’Etat en 2020, publié mardi 13 avril.
En réalité, la Cour souligne surtout l’écart entre les crédits ouverts par Bercy – et votés par le Parlement – au fil des quatre lois de finances rectificatives (LFR) rédigées entre mars et novembre 2020, et les montants réellement dépensés. Le déficit 2020 de l’Etat – à différencier du déficit public, en ce qu’il ne prend pas en compte le solde des administrations de la Sécurité sociale et des collectivités – s’est finalement établi à 178 milliards d’euros. Un niveau inférieur de 20 % à la prévision du dernier budget rectificatif de novembre 2020, notamment parce que 31,6 milliards d’euros n’ont pas été dépensés. Ils ont été reportés presque en totalité sur 2021, sans être rediscutés par le Parlement, et pas toujours sur les programmes pour lesquels ils avaient été votés. Ainsi, des montants initialement dévolus au chômage partiel ou à la compensation d’exonération de cotisations ont été réaffectés au fonds de solidarité.
« Un manque de réalisme »
« La sous-consommation des crédits en fin d’année reflète, au-delà des incertitudes liées à la crise sanitaire, un manque de réalisme des prévisions budgétaires », écrit la Cour des comptes. Même décalage côté recettes fiscales, où l’exécutif a beaucoup chargé la barque du manque à gagner potentiel lors du troisième budget rectificatif, à l’été, pour engranger en fin d’année un montant de recettes plus important que prévu.
Là encore, souligne la Cour, « ces aléas dans les prévisions (…) renforcent l’intérêt d’une expertise complémentaire de celle du gouvernement, qui permette un examen ex-ante du réalisme des prévisions de recettes et de dépenses ». Le budget ne saurait se comparer à une enveloppe globale, où le gouvernement puise comme il le souhaite, alignant d’une main les milliards au nom du « quoi qu’il en coûte » pour ensuite se targuer d’avoir vu large et les reprendre ou les redistribuer, soulignent en substance les magistrats financiers.
Au total, la Cour a chiffré à 92,7 milliards d’euros l’incidence de la crise sur le budget 2020 de l’Etat, à part à peu près égale entre les dépenses supplémentaires (mesures d’urgence, prises de participations dans Air France, la SNCF ou EDF, aide exceptionnelle de solidarité) et les moindres recettes, notamment fiscales. Par ailleurs, 4,3 milliards d’euros du plan de relance, officiellement lancé en septembre, ont été décaissés par l’Etat en 2020 (4,8 milliards en tenant compte de dépenses de Sécurité sociale).
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Plus généralement, la Cour déplore que dans la loi de finances 2020, votée fin 2019, soit avant le début de la crise du Covid-19, l’Etat n’ait prévu qu’une faible réduction de son déficit. L’exécutif a préféré procéder à de « nouvelles baisses d’impôts » (baisse d’impôts sur le revenu en réponse à la crise des « gilets jaunes », poursuite de la suppression de la taxe d’habitation) et à « une croissance dynamique des dépenses ». Autant de freins au rétablissement des finances publiques.
Des outils plus coûteux que prévu
Cela n’empêche pas la Cour de souligner le danger que l’évolution « dynamique »des dépenses de 2020 se prolonge. L’augmentation des dépenses de l’Etat pourrait atteindre 90,5 milliards d’euros (+ 27,8 %) entre 2018 et 2021. Les magistrats y voient le « risque (…) que les dépenses se maintiennent à un niveau durablement plus élevé qu’avant-crise », pesant ainsi sur la trajectoire budgétaire.
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De fait, Bercy a déjà chiffré à 11 milliards d’euros par mois le coût du troisième confinement, et les outils mobilisés depuis le début de la crise pourraient se révéler plus coûteux que prévu, qu’il s’agisse de débourser une partie des sommes garanties pour gager des prêts aux entreprises, ou d’assumer des pertes sèches sur les avances faites en 2020 aux différents acteurs économiques.
Enfin, les mesures non exceptionnelles comme le Ségur de la santé ont vocation à être financées par des recettes fiscales pérennes, rappelle la Cour. Autant de points d’alerte pour le gouvernement, à l’heure où le ministre de l’économie, Bruno Le Maire, a annoncé vouloir freiner drastiquement la hausse de la dépense publique pour le prochain quinquennat.
Covid-19 : la Cour des comptes dénonce l’impréparation de l’Etat face à la crise sanitaire
L’institution critique notamment le « décrochage » du nombre de lits disponibles en réanimation et appelle à en repenser le financement.
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Trop faible anticipation de la crise sanitaire et impréparation des services publics concernés, au premier rang desquels la santé et l’éducation nationale : c’est la critique que la Cour des comptes adresse au gouvernement dans son rapport annuel « version Covid », publié jeudi 18 mars. Exceptionnellement expurgé du traditionnel chapitre sur la situation des finances publiques, qui sera traitée par l’institution financière début avril dans un rapport spécifique commandé par Matignon, cet exercice annuel s’est, cette année, concentré sur « les effets concrets et la gestion opérationnelle » de la crise sanitaire. « Le premier enseignement à tirer, c’est une faible anticipation de la crise au sein des acteurs publics », même si ces derniers « se sont fortement mobilisés et ont fait preuve d’une très grande capacité de réaction et même d’innovation » une fois dans l’œil du cyclone, a indiqué Pierre Moscovici, le président de la Cour des comptes.
Côté santé, l’institution de la rue Cambon s’est penchée sur la réanimation et les soins critiques en général. Un sujet majeur, puisque la tension dans les hôpitaux est un critère décisif dans les décisions de confinement et reconfinement qui rythment la vie des Français depuis un an. C’est précisément l’un des secteurs où la crise n’a été que « faiblement » anticipée, relève la Cour. Il n’existait pas de« plan adapté » dans les services de réanimation des hôpitaux pour gérer une telle déferlante, avec le passage, entre le 1er janvier et le 15 avril 2020, de 5 080 à 10 707 lits.
La « forte capacité de mobilisation » des acteurs et les « déprogrammations massives » des autres activités ont permis de faire face à l’afflux des malades. Mais un an plus tard, le constat est sans appel : « Ce secteur mal préparé à affronter la crise doit désormais être mieux armé », avertit la Cour. « Depuis 2013 au moins, l’offre de soins critiques a décroché par rapport aux besoins d’une population française qui vieillit », a souligné M. Moscovici.
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« Ce secteur mal préparé doit désormais être mieux armé »
Le nombre de lits en réanimation a ainsi progressé de 0,17 % par an depuis près d’une décennie, soit dix fois moins vite que le nombre de personnes âgées, qui représentent les deux tiers des malades qui y sont hospitalisés. A la veille de la crise sanitaire, il n’y avait plus que 37 lits de réanimation pour 100 000 habitants de plus de 65 ans, contre 44 en 2013.
Les recommandations de l’institution sont dès lors centrées autour du renforcement des personnels de ces services si particuliers, dans la droite ligne des demandes de nombreux médecins et infirmiers de réanimation depuis des mois : reconnaissance de la spécialité des infirmiers en réanimation, insertion d’un module en soins critiques dans la formation de l’ensemble des infirmiers, augmentation des effectifs de médecins réanimateurs…
« Nous sommes contents de voir que la Cour juge nécessaire, comme nous, d’augmenter les capacités en réanimation et pour cela de passer par les modalités que nous préconisions dans un courrier au gouvernement dès le mois de juin »,pointe Djillali Annane, président du Syndicat des médecins réanimateurs, qui rappelle que le débat n’était pas forcément tranché. « Certains nous répondent encore régulièrement que le problème n’est pas celui des capacités de réanimation », insiste-t-il.
En ligne de mire : le système dit « de tarification à l’activité »
Plus inattendu de la part de l’institution garante de l’orthodoxie budgétaire, elle remet en question le mode de financement des services de soins critiques, qui a « participé indirectement à leur recul progressif au regard des besoins ». En ligne de mire : le système dit « de tarification à l’activité », qui domine à l’hôpital depuis deux décennies, fortement décrié chez les médecins comme le cœur de« l’hôpital-entreprise » ayant pris le pas sur les besoins de santé.
Ce sont 115 000 euros de déficit moyen que génère pour un établissement l’ouverture d’un lit de réanimation médicale, évalue la Cour. Ce mécanisme de fixation d’un tarif par l’Etat, associé à chacune des activités médicales, qu’il reverse ensuite à l’hôpital, a fait de la réanimation une « activité structurellement déficitaire », avec cet « effet de ciseau entre des baisses de tarif et une augmentation des charges », déplore le rapport, qui appelle à un « nouveau modèle de financement des soins critiques », sans en préciser les contours. « La mise sous tension financière indifférenciée de ces activités est un non-sens, dans la mesure où, à la différence de la chirurgie, il n’existe aucune alternative à la réanimation », a asséné M. Moscovici.
Dans le rapport, les magistrats relèvent les limites de la « planification hospitalière ». Elle a abouti « à la concentration, certes souhaitable, des unités de soins critiques sur des plateaux techniques mieux étoffés », mais « elle devrait aussi rechercher l’adaptation du nombre de lits aux besoins croissants d’une population qui vieillit, et corriger les inégalités territoriales ». Selon M. Moscovici, « l’objectif nécessaire de concentration de l’offre ne peut pas demeurer le seul acte de la politique sanitaire ».
Outre la santé, la Cour s’est également penchée sur la manière dont l’éducation nationale s’est adaptée dans l’urgence au premier confinement de mars 2020, qui a vu tous les élèves renvoyés chez eux du jour au lendemain. « L’absence de plan de continuité dans les établissements scolaires, ainsi qu’une appropriation antérieure du numérique encore trop limitée pour permettre le basculement rapide dans l’enseignement à distance généralisé (…) n’a pas garanti la poursuite des apprentissages pour tous les élèves », résume M. Moscovici. La Cour estime ainsi qu’« environ 5 % d’entre eux, soit 600 000 enfants, étaient en rupture numérique ». Même absence de plan de continuité systématique dans l’hébergement et le logement des personnes sans domicile pendant la crise, relève l’institution.
Cette dernière est moins critique sur le fonds de solidarité pour les entreprises. Ce dispositif-phare de soutien aux entreprises « a permis de limiter les effets de la crise », apprécie la Cour. En revanche, le renforcement du fonds depuis l’automne pour compenser les pertes d’exploitation d’entreprises plus grandes engendre « un risque de fraude significativement augmenté », et son arrêt en sortie de crise « pourrait entraîner un ressaut important des défaillances d’entreprises ».
Enfin, la Cour insiste sur le coût financier élevé de la crise, qu’il s’agisse de l’assurance-chômage, dont le déficit a explosé, ou de la dette de l’Unédic (65 milliards d’euros attendus fin 2021). Ces conclusions sont encore loin d’être exhaustives : le rapport annuel 2022 de l’institution sera, lui, entièrement consacré au bilan de la crise liée au Covid-19 et à ses conséquences. On sera alors en pleine campagne présidentielle.
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