Fonction publique : une réforme trop comptable
ÉDITORIAL
Le Monde
Editorial. Le projet de loi de « transformation de la fonction publique » ne répond pas à la question centrale : quelle place et quels moyens veut-on donner aux services publics ?
Publié le 28 mars 2019 à 12h00 Temps de Lecture 2 min. https://www.lemonde.fr/idees/article/2019/03/28/fonction-publique-une-reforme-trop-comptable_5442610_3232.html
Editorial du « Monde ». Réformer la fonction publique ressemble aux travaux d’Hercule. Il faut, à la fois, beaucoup d’énergie et de patience pour y arriver et vaincre les conservatismes. Le premier à avoir lancé une révolution pour moderniser ce super-mammouth, c’est Anicet Le Pors, ministre communiste de la fonction publique (1981-1984), qui avait étendu le statut, au-delà de l’administration d’Etat, aux collectivités territoriales et aux hôpitaux.
Le projet de loi de « transformation de la fonction publique », présenté mercredi 27 mars, a des ambitions beaucoup plus modestes. Conformément à la « feuille de route », définie il y a un an par Edouard Philippe, il ne met pas fin au sacro-saint statut, mais il l’assouplit fortement en inventant « un nouveau contrat social »,qui se traduit par un bon nombre de coups de canif. C’est une logique essentiellement comptable qui guide la réforme.
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La modernisation pilotée par Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics, et par son secrétaire d’Etat, l’ex-socialiste Olivier Dussopt, renforce des pratiques qui existaient déjà, qu’il s’agisse de la rémunération au mérite ou de la facilitation des mobilités entre les fonctions publiques et le secteur privé. Mais il innove sur le recours aux contractuels – un agent sur cinq aujourd’hui – en permettant aux administrations d’y faire appel pour occuper des postes de direction. Un contrat de projet va être créé pour des missions ponctuelles avec une durée minimale d’un an et dans la limite de six ans. C’est la façon dont ces changements seront mis en œuvre qui justifiera ces nouvelles souplesses. Ou non.
Un dialogue de sourds
Le volet sur le dialogue social est plus contestable. Le projet prévoit la mise en place d’un « comité social », une structure unique pour examiner les conditions de travail, d’hygiène et de sécurité, sur le modèle de ce que les ordonnances sur le code du travail ont instauré dans le secteur privé. La moitié des 22 000 instances de dialogue vont disparaître.
Cette réforme nourrit l’inquiétude des syndicats. Pendant un an, la concertation a été quantitativement intense, mais elle s’est résumée à un dialogue de sourds, confirmant que la fonction publique est très loin d’être exemplaire sur le dialogue social.
Les syndicats réclament une suspension ou même un retrait du projet et annoncent une journée de grève le 9 mai, même si les précédentes, à l’exception de celle du 19 mars dans l’éducation, ont été peu suivies. Mais ils devraient s’interroger sur l’image qu’ils donnent d’organisations qui veulent que rien ne change, d’autant plus que leur audience auprès des fonctionnaires faiblit. Aux élections dans les fonctions publiques en 2018, la participation s’est élevée à 49,8 %, trois points de moins qu’en 2014.
L’objectif d’Emmanuel Macron, exprimé dans sa campagne, est de supprimer 120 000 postes durant son quinquennat, 50 000 dans la fonction publique d’Etat et 70 000 dans les collectivités locales. Pour l’heure, on en est loin : sur les deux premiers budgets, seuls 5 800 postes ont été supprimés. Les Français sont partagés. La moitié soutient cette idée, l’autre la rejette.
La disparition de services publics dans certains territoires a alimenté la crise des « gilets jaunes ». Comme l’a souligné François Bayrou, président du MoDem, une approche arithmétique « n’a aucun sens ». La priorité est de savoir quelle place et quels moyens on veut donner aux services publics. Question centrale à laquelle l’actuel projet ne répond pas.
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Le Monde
Le recours accru aux contrats, une révolution silencieuse dans la fonction publique
Entre 2005 et 2019, le nombre d’agents recrutés sans avoir le statut de fonctionnaire a augmenté de près de 50 %.
Par Benoît Floc’h
Publié aujourd’hui à 06h10, mis à jour à 08h26
Temps de Lecture 6 min.
Eric Woerth ne se fait pas d’illusions sur le chemin à parcourir avant de convaincre les Français. « Nous ne sommes pas là pour effrayer les gens, mais je mesure le travail qu’il reste à faire pour obtenir un consensus sur ce point », reconnaît le président de la commission des finances de l’Assemblée nationale. Et celui qui a nourri la convention du parti Les Républicains (LR) sur l’efficacité de l’action publique, le 30 mars, se montre très prudent. A ce stade, dit-il, ce ne sont que des pistes de réflexion du parti ; elles restent à affiner.
Pour l’heure, l’idée de LR est déjà radicale : dorénavant, proposent-ils, tous les fonctionnaires seraient liés à l’Etat par un contrat. L’intérêt de ce « contrat public » ? En finir avec l’emploi à vie pour tous, notamment lorsque l’agent ne fait pas correctement son travail. « Il ne peut pas y avoir un statut qui garantisse une rente professionnelle, explique le député de l’Oise. Un contrat, ça évolue, ça se rompt. Un statut, ça ne bouge pas, ce n’est pas personnel. »
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Le contrat public, qui « intégrera des éléments du statut et du droit du travail privé », ne s’appliquerait qu’aux nouveaux agents. A la grande majorité des fonctionnaires en poste, entrés dans l’administration par concours et jouissant donc du fameux « statut général » institué en 1946, LR laisse le choix de signer ou non ce contrat. Pour les autres, ceux qui ont été recrutés directement par un chef de service, cela ne changerait pas grand-chose, puisqu’ils sont déjà liés à l’Etat par un contrat, qu’il soit à durée déterminée ou non. La nouveauté, c’est que la situation de la minorité serait dorénavant élargie à l’ensemble des agents publics. Mais, assure M. Woerth, « on reste dans le modèle français. On ne préconise pas la privatisation de la fonction publique, mais une fonction publique gérée de façon plus souple ».
En progression de 5 % par an
Les Républicains ne feraient ainsi qu’accélérer une évolution qui a déjà débuté. Car depuis quinze ans, le nombre d’agents recrutés sur contrat s’est considérablement accru dans la fonction publique française : de 755 307 en 2005, ils sont passés à 1 125 900 en 2019, soit une augmentation de 49 %. Ce qui a porté leur part dans l’emploi public à 19,9 % en 2019, contre 14,3 % à l’époque.
« Je fais partie de ceux qui pensent que l’Etat doit se résumer au régalien et aux missions essentielles (police, justice, éducation…) », Loïc Hervé, sénateur UDI de la Haute-Savoie
Le contrat progresse inéluctablement, et l’évolution s’est même accentuée ces dernières années. L’augmentation est de plus de 5 % par an depuis 2017, notamment du fait de la reconversion de contrats aidés. Le sociologue Luc Rouban y voit l’adaptation de la France au modèle largement défendu par l’Union européenne. « C’est, note le directeur de recherches au CNRS, le modèle allemand qui est repris », dont le principe consiste à réserver le statut aux fonctions régaliennes ou d’autorité, comme les magistrats ou les policiers. Le reste des missions de service public peut indifféremment être assuré par des agents de droit public ou privé. « C’est au cœur de la jurisprudence de la Cour de justice de l’UE, comme des choix de la Commission, rappelle M. Rouban. Cela participe de la libre circulation des travailleurs, qui ne distingue pas le public du privé. »
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De fait, dans sa proposition, LR prend soin de préciser que « les emplois dits de souveraineté : magistrats, diplomates, forces de l’ordre » ne seraient pas concernés par le contrat public. « On ne peut pas avoir l’indépendance et le risque de la rupture du contrat », justifie Eric Woerth. Chez les centristes aussi, l’idée fait son chemin : invité de l’émission « Audition publique » sur LCP, le 29 mars, Loïc Hervé, sénateur UDI de la Haute-Savoie et rapporteur de la loi d’août 2019 sur la fonction publique, déclare : « Je fais partie de ceux qui pensent que l’Etat doit se résumer au régalien et aux missions essentielles (police, justice, éducation…). Il y a des secteurs qui sont mieux administrés par le privé ou des personnes sous statut privé. Et d’ailleurs, la loi portée par Olivier Dussopt [sur la fonction publique] avait pour objectif d’aller vers cela. »
Pragmatisme
En face, pourtant, Amélie de Montchalin oppose une fin de non-recevoir. « Que la fonction publique ne s’occupe que des sujets régaliens, je ne suis pas d’accord avec cette idée, déclare la ministre de la transformation et de la fonction publiques. Il y a beaucoup de politiques, notamment dans le domaine environnemental, qui demandent une politique pilotée, stratégique. » Le gouvernement affiche cependant son pragmatisme. L’enjeu, assure Mme de Montchalin, « c’est de recruter les bonnes personnes au bon endroit ». L’aspect juridique semble secondaire, la ministre assurant qu’« il ne faut pas, là-dessus, avoir de totem ». Elle précise : « Je défends le statut, je pense que c’est une protection mais aujourd’hui, on voit bien qu’il y a beaucoup de jeunes qui nous demandent d’avoir d’autres formes de contrat. »
De fait, la loi de 2019 a beaucoup élargi les possibilités de recourir au contrat. D’ailleurs, dans le discours prononcé devant les 600 plus hauts cadres de l’Etat, jeudi 8 avril, Emmanuel Macron s’est réjoui de ce que « les emplois de direction sont ouverts largement aux contractuels, c’est-à-dire aux personnalités issues du secteur privé qui le souhaitent, qui peuvent mettre un temps leur expérience, leurs compétences au service de l’intérêt général ».
Une forme de « en même temps » qui ne convainc pas les syndicats de fonctionnaires : « On a affaire à un exécutif qui a le projet de renverser la logique de l’après-guerre, laquelle pose le principe de l’emploi permanent dans la fonction publique », estime Jean-Marc Canon, secrétaire général de l’Union fédérale des syndicats de l’Etat de la CGT.
« Un choix de société »
A Force ouvrière, on liste les signes avant-coureurs : la loi confortant le respect des principes de la République, par exemple, impose laïcité et neutralité aux associations comme aux entreprises publiques ou privées qui participent à une mission de service public. Pour Christian Grolier, secrétaire général de FO-fonctionnaires, « il y a une vraie philosophie politique derrière : on n’a plus besoin de fonctionnaires protégés par un statut pour assumer des missions de service public en toute neutralité ».
M. Grolier, qui rappelle qu’en vertu de la loi de 2019 sur la fonction publique, un agent pourra être détaché d’office vers une entreprise privée qui assume une mission de service public, « l’idée, c’est “tout est pareil’’. A part le régalien, tout peut être fait par le public comme par le privé ». Or, prévient le responsable syndical, « c’est un vrai choix de société, un débat politique de fond que l’on ne mène pas : quel service public veut-on ? Ce gouvernement veut une majorité de contractuels. La loi de 2019 en est la preuve ».
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A gauche aussi, on met en garde. Cette évolution est « absolument dramatique », dénonce Mathilde Panot, députée La France insoumise du Val-de-Marne. Pour l’élue, Amélie de Montchalin est « la ministre de la liquidation de la fonction publique ». Car « le statut fait du fonctionnaire le garant du temps long » et il est conçu, explique Mme Panot, « pour résister aux pressions ». La députée LFI prend l’exemple de l’Office national des forêts.
La loi du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique permet d’y élargir les possibilités de recrutement de contractuels de droit privé. Or, relève la députée, « l’ONF ne compte déjà plus que 57 % de fonctionnaires. Là, on demande encore la suppression de 500 postes jusqu’en 2026. C’est dramatique car les pressions économiques sont très fortes et, sans statut, on y est davantage exposé. C’est contraire à l’intérêt général. Tout cela pour faire des économies ».
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**Contractuels dans la fonction publique : « C’est un alignement européen, qui entérine le modèle allemand »
Le politiste Luc Rouban explicite, dans un entretien au « Monde », les raisons de l’emploi de plus en plus important de contractuels dans la fonction publique.
Propos recueillis par Benoît Floc’h Publié aujourd’hui à 10h52, mis à jour à 12h20
Temps de Lecture 2 min.
Directeur de recherche au CNRS et membre du laboratoire Cevipof de Sciences Po, Luc Rouban évoque les raisons de l’augmentation de l’emploi de contractuels dans la fonction publique en France.
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Le nombre de contractuels augmente inéluctablement dans la fonction publique. Sommes-nous, à bas bruit, en train de changer de modèle ?
Nous sommes dans une situation où cohabitent la logique du statut, qui demeure majoritaire, et une vision managériale de la fonction publique, qui favorise le contrat. C’est un système binaire, dual, qui relève sans doute d’un choix politique, mais ce choix n’est pas explicite. On reste donc dans un modèle confus et antinomique, qui est en tension.
Le cadre uniforme du statut demeure influent. Cela se traduit par une rigidification du recrutement des contractuels, soumis à toujours plus de contrôles. Par ailleurs, les agents sous contrat peuvent être en CDI, dérouler une carrière de plus en plus organisée et conserver leur ancienneté.
Dans le même temps, le fait de recruter des contractuels permet de contourner les rigidités ou les inadaptations du système statutaire. Il peut s’agir d’assurer des remplacements dans l’éducation nationale, par exemple, ou d’attirer des spécialistes dont le recrutement est rendu difficile par l’organisation de l’administration en corps. Dans les règles de droit public que l’on applique aux contractuels, on intègre de plus en plus d’éléments qui relèvent du code du travail, mais sans passer tout à fait dans le droit privé.
Bref, le contrat est de moins en moins dérogatoire et les syndicats se plaignent de voir la logique statutaire de 1946 [qui prévoit que les agents publics de l’Etat soient fonctionnaires] disparaître.
Mais n’est-ce pas l’Union européenne qui impose cette évolution ?
Oui, c’est un alignement européen, en effet, qui entérine le modèle allemand : le statut est réservé aux fonctions régaliennes de l’Etat. Mais la logique managériale que souhaite développer Emmanuel Macron, après Sarkozy et Raffarin, se heurte à la réalité sociale et culturelle de la France.
Contrairement à l’Allemagne, pays fédéral, notre administration est divisée en corps, dont chacun a des fonctionnaires et des règles spécifiques. C’est un système très hiérarchisé. Plus vous montez haut, plus c’est autogéré, plus c’est puissant et moins il y a de monde. Les corps, notamment les plus prestigieux comme le Conseil d’Etat ou l’Inspection générale des finances, ont beaucoup d’influence. On le voit à la difficulté que les politiques ont à réformer l’Etat. La haute fonction publique française considère qu’elle protège autant l’état de droit et les libertés publiques que les élus.
Développer le nombre de contractuels, est-ce une manière de s’attaquer aux grands corps ?
Oui, certainement. Mais, comme vous ne pouvez pas supprimer les grands corps, dont deux ont un statut constitutionnel, la logique managériale dévie. Elle joue à la périphérie de l’Etat, pas au cœur. Surtout qu’une autre tension anime la question statut-contrat : derrière la logique statutaire, il y a une logique sociale. Le contrat est plutôt réservé aux emplois d’appoint, les moins qualifiés. Plus on monte, plus c’est statutaire, plus c’est fermé. Bref, le résultat, c’est la précarisation de la périphérie. Ce qui place les corps situés au cœur de l’Etat, qui apparaissent dès lors indispensables, en position de force. Par certains côtés, cela fait penser à la féodalité d’Ancien Régime…
*Fonction publique : ce que contient le projet de loi
Le gouvernement vante une « transformation profonde de la fonction publique ». Les syndicats y voient surtout une « dégradation ».
Par Benoît Floc’hPublié le 27 mars 2019 à 10h33 – Mis à jour le 27 mars 2019 à 18h20
Temps de Lecture 4 min.
L’ambition est de nouer « un nouveau contrat social » avec les fonctionnaires. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics, et Olivier Dussopt, son secrétaire d’Etat, ont présenté en conseil des ministres, mercredi 27 mars, un projet de loi visant à réformer la fonction publique.
M. Dussopt a conduit des discussions avec les neuf organisations représentatives pendant un an. Le projet demeure cependant fidèle à la feuille de route fixée par le premier ministre, Edouard Philippe, en février 2018. En présentant les grandes lignes du texte, en février 2019, le secrétaire d’Etat a dénoncé un excès de « normes et de lourdeurs », évoqué une « transformation profonde de la fonction publique » et tenté de déminer un éventuel conflit social : « Cette réforme n’est pas celle de la fin du statut ou de la “casse” du service public. C’est, au contraire, celle d’un statut modernisé. »
Lire le décryptage : Le gouvernement tiendra-t-il sa promesse de supprimer 120 000 postes de fonctionnaire ?
« Les réformes dégradent le service public »
Les syndicats sont d’accord pour reconnaître l’ampleur de la réforme, mais ils n’en font pas la même lecture que le gouvernement. « Non, ces réformes ne sont pas portées par la volonté d’un meilleur service public, mais bien par des principes de coupes budgétaires, dénoncent-ils dans un communiqué, mercredi 27 mars. Les réformes dégradent le service public, loin des promesses de “modernisation”. » Sept d’entre elles ont demandé aux fonctionnaires d’organiser des rassemblements mercredi. Elles appellent à une journée de mobilisation et de grève le 9 mai.
Que contient le projet de loi ? L’un des points sensibles est la réforme des instances de dialogue social. « Est-on véritablement efficace quand on a aujourd’hui 22 000 instances de dialogue dans la fonction publique ? », avait interrogé Edouard Philippe, en février 2018. Pour l’exécutif, la réponse est manifestement non. Après le conseil des ministres, mercredi, Gérald Darmanin a précisé que « la moitié » de ces instances disparaîtraient et évoqué « une sorte de pendant des ordonnances travail pour le public ». Les missions des commissions administratives paritaires, qui se prononcent aujourd’hui sur toutes les décisions individuelles concernant la carrière des fonctionnaires, seront modifiées : elles deviendront une instance de recours, sauf en matière disciplinaire. Le gouvernement déplore que les mutations connaissent parfois aujourd’hui « un délai de huit à quatorze mois ». De même, les comités techniques (CT) et les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) fusionneront. Pour les syndicats, c’est un casus belli.
Autre terrain sensible que le gouvernement s’apprête à fouler : le recours accru aux contractuels, un agent sur cinq aujourd’hui. Mercredi, Gérald Darmanin a parlé de « généralisation du contrat, qui n’est pas la fin du statut, mais qui peut être une alternative au statut ». Les administrations pourront embaucher davantage de contractuels et ceux-ci pourront même dorénavant occuper des postes de directeurs. Un « contrat de projet », à durée déterminée, sera créé pour des missions spécifiques. Le gouvernement s’engage en contrepartie à améliorer la situation des contractuels, et notamment les plus précaires.
Par ailleurs, le projet de loi prévoit des mesures pour faciliter les mobilités de fonctionnaires entre fonctions publiques et vers l’extérieur. Mercredi, Gérald Darmanin a de nouveau évoqué un « plan de départ volontaire », expression qui avait fait polémique il y a un an, alors que son secrétaire d’Etat s’échine à préciser qu’il n’y aurait pas un plan global, mais plusieurs plans de départ. L’accompagnement des agents dont l’emploi est supprimé sera renforcé. Le dispositif comprend « un accompagnement personnalisé » et la création d’« un congé de transition professionnelle ». Le projet évoque notamment le détachement des fonctionnaires dans le cas où des missions seraient confiées au privé. Une rupture conventionnelle sera expérimentée pour les contractuels. « Nous allons favoriser les départs volontaires vers le privé, a indiqué M. Dussopt, mercredi, avec des dispositifs qui existent en droit commun et que nous allons renforcer. » Ces dispositions doivent notamment aider le gouvernement à tenir la promesse d’Emmanuel Macron de supprimer 120 000 postes sur la durée du quinquennat.
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Résultats professionnels
Autre chantier, la rémunération au mérite. Le texte prévoit que le salaire des contractuels pourra être fixé en tenant compte de leurs résultats professionnels mais aussi de ceux de leur service. Le sujet est cependant moins détaillé qu’annoncé. Le sujet devrait être approfondi dans le cadre de la réforme des retraites. C’est ce que souhaitaient les syndicats.
Le texte rappelle, en outre, que le temps de travail annuel obligatoire est de 1 607 heures et que, par conséquent, tous les accords dérogatoires qui ont été adoptés, notamment dans les collectivités locales, doivent être révisés.
De même, un « volet déontologie » prévoit de renforcer l’examen de potentiels conflits d’intérêts lorsqu’un fonctionnaire revient dans le secteur public après une expérience dans le privé.
Le projet de loi met également en musique une partie des mesures de l’accord sur l’égalité femmes-hommes dans la fonction publique, signé en novembre entre M. Dussopt et une partie des syndicats. Il s’agit entre autres du rétablissement du jour de carence pour les femmes enceintes mais aussi d’imposer aux administrations l’élaboration d’un plan d’action, ou encore de maintenir les droits à avancement lors d’un congé parental.A
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