Agriculture : les financements publics entretiennent la dépendance aux pesticides
Moins de 1 % des 23,2 milliards d’euros de fonds publics versés chaque année au secteur agricole a un effet avéré sur la réduction de l’usage des pesticides, relève un rapport de la Fondation Nicolas Hulot pour la nature et l’homme.
Par Stéphane Mandard
Publié aujourd’hui à 00h00 Temps de Lecture 6 min.
Lancé en 2008 dans la foulée du Grenelle de l’environnement, le grand plan national de réduction des pesticides (Ecophyto) promettait de rompre avec l’addiction de l’agriculture française aux herbicides, insecticides et fongicides. Il fixait un objectif ambitieux : diminuer de moitié leur usage en dix ans. Une décennie et trois plans plus tard (Ecophyto II en 2015, Ecophyto II+ depuis 2019), il n’a pas été atteint ni même approché. Loin de régresser, l’utilisation des pesticides a augmenté de 25 % en dix ans. Et même si elle a été reportée à 2025 – et que selon des données encore partielles, 2019 pourrait amorcer une tendance à la baisse –, la cible initiale semble toujours hors de portée.
« Il faut se rendre à l’évidence : la politique mise en œuvre depuis désormais plus de dix ans ne produit pas les résultats espérés dans le secteur agricole, reconnaissait il y a tout juste un an la ministre de la transition écologique, Elisabeth Borne, passé depuis au ministère du travail. Cela doit nous conduire à réinterroger, en profondeur, cette politique. »
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C’est la mission que vient d’entreprendre le cercle de réflexion de la Fondation Nicolas Hulot (FNH), relancé pour les 30 ans de l’ONG, en s’intéressant à une piste jusqu’ici largement inexplorée : celle des financements. Ce premier rapport, publié mardi 9 février, dresse un panorama complet des financements publics et privés perçus ces dix dernières années par les acteurs de la filière alimentaire (agriculteurs, coopératives…). Ses conclusions sont sans ambiguïté : « Depuis 2008, la France a donné au monde agricole de grands objectifs à atteindre sans lui en donner les moyens. » Un chiffre résume cet échec : sur les 23,2 milliards d’euros de fonds publics versés chaque année, à peine 1 % a un effet avéré sur la réduction de l’utilisation des pesticides. Et le fameux plan Ecophyto ne représente, lui, que 0,3 %.
« Paiement vert »
Ces 23,2 milliards d’euros correspondent aux financements publics, dont la politique agricole commune (PAC) pour 40 %, et aux dispositifs d’allègements fiscaux. Ils bénéficient essentiellement aux agriculteurs (73 %) mais également aux coopératives ou aux chambres d’agriculture. Le monde agricole vit sous perfusion : en 2018, les subventions représentaient 70 % du résultat des exploitations et 114 % en incluant les allègements de charges et les subventions d’investissements.
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Sur ces un peu plus de 23 milliards d’euros, une part minoritaire (11 %, soit 2,7 milliards d’euros) a pour intention plus ou moins directe la réduction des pesticides, relève le rapport. Ces financements transitent par plusieurs mécanismes. La FNH, qui s’est appuyée sur l’expertise du Bureau d’analyse sociétale pour une information citoyenne, a éprouvé leur efficacité. Principal outil (79 % des 2,7 milliards), le « paiement vert » de la PAC est censé être accordé aux agriculteurs respectant trois critères jugés bénéfiques pour l’environnement (le maintien de prairies permanentes, la diversification des cultures, disposer de 5 % de sa surface arable en surfaces d’intérêt écologique). Cependant, comme l’a souligné la Cour des comptes européenne en 2017, la quasi-totalité des exploitations y a accès sans changement de pratiques. Il n’existe aucune règle sur les volumes de pesticides utilisés et jusqu’en 2018, rien n’interdisait leur épandage y compris sur les surfaces dites d’intérêt écologique.
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In fine, seuls 220 millions d’euros (soit moins de 1 % des 23,2 milliards d’euros) ont un effet positif sur la réduction des pesticides, note le rapport. Il s’agit pour l’essentiel (200 millions) des subventions et aides fiscales à l’agriculture biologique. Les 20 millions restants proviennent de certaines mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) issus de la PAC. Pensées pour promouvoir le développement de pratiques agricoles favorables à l’environnement, la plupart des MAEC sont toutefois hétérogènes, manquent de transparence et présentent des effets d’aubaine : des producteurs en bénéficient sans renoncer aux intrants chimiques.
« Insuffisance » et « inefficacité »
Quant au fameux plan Ecophyto, les faibles moyens qui lui sont alloués (71 millions d’euros par an), ne représentent que 0,3 % des financements publics alloués au secteur de l’alimentation. Selon la FNH, ils n’ont « aucune emprise sur les leviers majeurs de l’utilisation des pesticides » et illustrent « l’insuffisance » et « l’inefficacité » de mesures pour rompre avec un système dont la clé de voûte reste les pesticides. D’autant que les financements privés participent aussi à ce statu quo.
Issus principalement des banques et des coopératives agricoles, ils sont évalués à 19,5 milliards d’euros par an. Essentiellement mobilisés sous forme de prêts, ils profitent davantage aux exploitations agricoles les plus consommatrices en pesticides. Ces dernières mobilisent 60 % d’emprunts de plus que les exploitations les moins intensives en produits de synthèse. C’est particulièrement vrai dans les grandes cultures (blé, colza), où la consommation de pesticides a quasiment doublé en dix ans : les emprunts de court terme y sont quatre fois plus nombreux et couvrent majoritairement des achats d’intrants, dont les pesticides. Une majorité de ces emprunts se font auprès de coopératives qui ont construit leur modèle économique sur la vente de pesticides.
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A partir de la base de données Rica (Réseau d’information comptable agricole), les auteurs ont établi une typologie des exploitations agricoles en trois groupes, selon leur niveau (en dépenses) d’utilisation de pesticides par hectare : les exploitations les plus utilisatrices (1,5 fois plus que la moyenne française de 2008, estimée à 168 euros par hectare), les moins utilisatrices (2 fois moins), et le groupe « médian ». C’est une autre tendance mise en évidence par l’étude de la FNH : le recours aux pesticides est tiré par une frange minoritaire mais croissante d’agriculteurs qui en utilisent toujours plus. Le groupe des exploitations les plus gourmandes en produits de synthèse (9 % du nombre total des exploitations et 7 % de la surface agricole utile) a augmenté sa consommation de 55 % en dix ans.
Ces exploitations sont de plus en plus nombreuses (+ 24 %) et de plus en plus grandes (+ 69 % de surface agricole). A contrario, les exploitations les moins consommatrices en pesticides (34 % des exploitations et 31 % de la surface) ont reculé de 6 % en nombre et n’ont augmenté que de 11 % en surface. Entre les deux, le groupe « médian », qui est aussi le groupe majoritaire (57 % et 62 % de la surface), est en perte de vitesse : – 14 % d’exploitations et – 6 % en surface. Ce sont ces deux derniers groupes que les pouvoirs publics doivent accompagner en priorité pour faire pencher la balance, estime le rapport. D’autant que la moitié des agriculteurs seront partis à la retraite dans dix ans.
Réorienter la PAC
Aussi, la FNH propose une feuille de route pour obtenir 100 % d’installations en agroécologie dans dix ans. Cela passerait d’abord par une réorientation de la PAC, en multipliant par 5 les moyens pour rémunérer la production en agriculture biologique et accompagnant la conversion, et en consacrant 40 % du premier pilier (les revenus des agriculteurs) à des paiements pour des services environnementaux, soit 14,4 milliards d’euros entre 2023 et 2027…
Mais comme la PAC ne peut pas tout, les financements nationaux aussi devraient être rééquilibrés. La FNH propose ainsi de mettre en place un système de bonus-malus, sur le principe pollueur-payeur. Un bonus doté d’au moins 3 milliards d’euros par an pour accompagner les agriculteurs vers l’agriculture biologique et l’agroécologie. Ce bonus serait alimenté par les recettes générées par un malus qui s’appliquerait à toute la chaîne de l’alimentation : aux utilisateurs de pesticides, aux fabricants et aux distributeurs mais aussi à l’industrie agroalimentaire et à la grande distribution en fonction de la part de produits vendus. Car, comme le note la FNH dans son rapport, « le poids de l’échec est trop souvent mis uniquement sur les épaules des agriculteurs » alors que « la responsabilité est bien également du côté des pouvoirs publics et de l’ensemble des acteurs agricoles et alimentaires ».
Réduction des pesticides : les financements publics ne servent pas l’ambition
Une étude, publiée par la fondation Nicolas Hulot, révèle que très peu de financements publics alloués à l’agriculture soutiennent une réelle réduction des pesticides. Seul 1 % de ces financements aurait des effets avérés.
Agroécologie | Aujourd’hui à 00h01 | Sophie Fabrégat | Actu-Environnement.com
© Dusan KosticUne minorité d’exploitations est fortement utilisatrice de pesticides, quand la majorité à une consommation moyenne
Sur la réduction de l’usage des pesticides, « on fixe des objectifs ambitieux aux agriculteurs sans leur donner les moyens, analyse Caroline Faraldo, responsable agriculture et alimentation de la fondation Nicolas Hulot (FNH). Le poids de l’échec est essentiellement sur les épaules des agriculteurs ».
Pour tirer ce constat, la FNH a réalisé une étude sur les financements publics et privés des secteurs agricoles et alimentaires et sur la part de ces financements orientés vers une baisse des pesticides. Pour rappel, la France s’est fixé l’objectif de réduire de 50 % leur usage d’ici 2025, à travers les différents plans Écophyto.
Or, sur les 23,2 milliards d’euros (Md€) d’argent public consacrés chaque année à ces deux secteurs, sous forme de subventions, d’allègements fiscaux etc., seuls 11 % ont une « intention de réduction des pesticides ». Pire : seul 1 % aurait un impact avéré sur la dépendance aux phytosanitaires des agriculteurs. Il s’agit des aides à l’agriculture biologique et de certaines mesures agro-environnementales (MAEC) de la politique agricole commune (PAC), notamment celles portant sur les systèmes.
En parallèle, la fiscalité va à l’encontre de cet objectif, en bénéficiant aux exploitations les plus utilisatrices de pesticides. Celles-ci toucheraient en moyenne 2,6 fois plus que les autres agriculteurs. Les financements privés, estimés chaque année à 19,5 Md€, seraient quant à eux délivrés avec une quasi absence de critères environnementaux.
« Ce cas d’école éclaire quelques profonds dysfonctionnements dans notre démocratie. Le gap est important entre les promesses et leurs réalisations », analyse Nicolas Hulot.
Une minorité d’exploitations très intensives en pesticides
Pourtant, ces financements sont importants pour faire basculer une majorité d’agriculteurs vers une moindre utilisation des pesticides. L’évolution de l’usage des produits phytosanitaires ces dix dernières années (+25 %) est liée à une minorité d’agriculteurs qui, eux, en utiliseraient toujours plus. Ces derniers représenteraient près de 9 % des exploitations françaises et 7 % de la surface agricole utile (SAU), mais 55 % de l’utilisation des phytos.
À l’opposé, un tiers des agriculteurs, représentant 31 % de la SAU, ont réduit de 1 % leur consommation de phytos en dix ans. Au centre, le ventre mou des agriculteurs (57 %), affichant des consommations moyennes en pesticides, hésite entre l’une et l’autre des voies. « Ce sont bien elles, en priorité, que les pouvoirs publics doivent accompagner pour faire pencher la balance du bon côté : leur donner un cap et des perspectives, sécuriser leur transformation, assurer la rémunération des systèmes agricoles vertueux et booster les installations et transmissions en agroécologie », estime la FNH. D’autant que, d’ici dix ans, la moitié des agriculteurs actuels seront partis à la retraite.
Orienter les financements vers les meilleures pratiques
La FNH demande donc au Gouvernement de pousser les curseurs à fond en faveur d’une réduction des pesticides, dans le cadre de la future PAC et du plan stratégique national qui la déclinera à l’échelle nationale . Il s’agirait d’accorder cinq fois plus de moyens la rémunération des systèmes de production en agriculture biologique et d’orienter 40 % des aides du premier pilier dédiés à des paiements pour services environnementaux. L’ONG souhaite également que ne soient conservées que les MAEC réellement efficaces, c’est-à-dire les MAEC systèmes, en renforçant leurs ambitions et leur financement. La dotation aux jeunes agriculteurs devrait être transformée en aide largement bonifiée pour les installations en agroécologie, et ce, sans critères d’âge. L’État devrait également soutenir les démarches d’accompagnement de collectifs engagés dans l’agroécologie et l’alimentation durable, et consacrer 63 M€ chaque année aux projets alimentaires territoriaux (PAT).
La FNH demande enfin la mise en place, à l’échelle nationale, d’une fiscalité assortie de bonus/malus sur le principe du pollueur-payeur. « Les bonus et malus doivent être prévisibles et très progressifs pour permettre aux agriculteurs d’anticiper », souligne Caroline Faraldo.
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