Covid-19 : « Nous vivons encore dans l’illusion de l’Etat stratège »
Dans un entretien au « Monde », le haut fonctionnaire Sébastien Soriano constate que la pandémie a montré les limites structurelles d’un Etat dominé par la culture de l’indicateur, de l’expertise omnisciente et de la centralisation, quand il faudrait donner la place aux utilisateurs, au local.
Propos recueillis par Philippe EscandePublié aujourd’hui à 12h05, mis à jour à 14h37
Sébastien Soriano est un haut fonctionnaire, polytechnicien et spécialiste des télécommunications. Il a été directeur de cabinet de Fleur Pellerin, ministre des PME et de l’économie numérique, puis président de l’Autorité de régulation des télécommunications (Arcep) de 2014 à 2020.
Depuis janvier 2021, il est directeur général de l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN). Il connaît de l’intérieur les rouages de l’administration. Il a publié en octobre 2020 aux éditions Odile Jacob Un avenir pour le service public. Un nouvel Etat face à la vague écologique, numérique, démocratique. Il explique pourquoi le concept libéral de l’Etat stratège est aujourd’hui en bout de course.
Que nous dit la crise sanitaire actuelle du fonctionnement de l’Etat en France ?
Sébastien Soriano : Elle montre son vrai visage et ses limites structurelles. Prenons trois exemples. D’abord, la figure de l’Etat omniscient qui s’organise en « cellule de crise », en conseil scientifique, où se concentre « l’intelligence ». Une poignée de politiques et de scientifiques décide de notre sort à tous.
Ensuite, la régulation budgétaire. Depuis leur création, les autorités de régulation sanitaire (ARS) ne sont pas parvenues à coordonner, comme elles étaient supposées le faire, tous les acteurs de la chaîne du soin, du médecin de ville à l’hôpital, en passant par le vétérinaire. Elles se sont repliées sur du pilotage budgétaire pur dont le cas emblématique est celui de la tarification à l’acte des hôpitaux. La crise a montré que l’hôpital a bien mieux fonctionné dès lors que cette contrainte financière a été mise de côté.Article réservé à nos abonnés Lire aussi Comment la crise du Covid-19 a relancé la volonté d’Emmanuel Macron de réformer l’Etat
Enfin, les événements ont aussi dévoilé la crise organisationnelle dans laquelle se trouvait la puissance publique avec le fonctionnement de l’agence Santé publique France, qui interroge. Celle-ci résulte comme souvent de fusions multiples qui témoignent de l’idée bien ancrée dans notre pays qu’un problème d’organisation se résout toujours par la fusion : « Big is beautiful » !
En 2016, on a marié quatre entités séparées et très différentes, s’occupant des urgences, de la veille sanitaire, de la prévention et des addictions. Dans ces fusions, les années de stress et de réorganisations internes aboutissent souvent à une structure plus concentrée sur l’intégration de ses membres que sur ses missions de base. En voulant renforcer l’Etat, on l’a désarmé.
Qu’est-ce qui ne va pas ?
Nous vivons encore dans l’illusion de l’Etat stratège, qui a succédé à l’Etat taylorien des « trente glorieuses ». On se souvient du président américain Ronald Reagan disant que l’Etat n’était pas la solution mais le problème. Le fonctionnement des administrations a été calqué sur celui des entreprises. Ce que les Anglo-Saxons ont appelé le « new public management », gage de plus d’efficacité, de moindre coût et de meilleur service. On a dissocié la stratégie de l’exécution. Une sorte d’Etat-holding qui décide dans ses couloirs feutrés et envoie ses « cost killers », ses chasseurs de coûts, dans les services et les filiales. Les hauts fonctionnaires ont pris cela très au sérieux et développé des batteries de tableaux de bord et d’indicateurs de performance qui n’avaient plus de rapport avec la réalité du terrain.
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Cela a conduit à un malaise profond des fonctionnaires de terrain, qu’ils soient policiers, infirmières, pompiers ou magistrats, gouvernés par des indicateurs très éloignés de leur métier et de leur vocation. Ils se sont sentis abandonnés, avec des directions qui ne voyaient plus la réalité. L’Etat stratège a perdu son âme, sa substance.
Et puis il y a eu le soulèvement des « gilets jaunes »…
Nous sommes beaucoup de hauts fonctionnaires à avoir été frappés par cet épisode. Comme un moment de vérité face à des utilisateurs qui manifestent leur insatisfaction. Il s’agissait de contribuables de petite classe moyenne qui ont dit « je n’en ai pas pour mon argent », et à qui on a demandé la réforme de trop. La population périphérique, qui voit s’éloigner le service public, a crié que la promesse de l’Etat-providence n’était pas tenue.
Cela fait des décennies que l’on parle de réforme de l’Etat. Pourquoi n’y arrive-t-on pas ?
Il y a des succès mais qui restent isolés dans les territoires, avec le numérique, le design, des innovations qui ne passent pas à une plus grande échelle. Mais cela est difficile face à la dictature du court terme politique. Les ministres veulent des réformes rapides et qui se voient, alors qu’il faut renverser le système, changer de paradigme.
Que faut-il changer concrètement ?
Je propose de renverser les trois éléments dont nous parlions au début.
Le premier est celui du remplacement du fonctionnement en tour de contrôle par une organisation en réseau. L’Etat entraîne et construit avec les autres. Comme on l’a fait avec les expérimentations « territoires zéro chômeur ». Pensons écosystème et action collective.
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Le deuxième est le passage d’une culture du chiffre à une culture de l’utilisateur. Pour cela, il faut travailler à de nouvelles méthodes d’évaluation, comme le suggère le Conseil d’Etat. Sur le non-chiffré, ayons le courage de nous mettre « à portée de baffe » des usagers. A l’Arcep, nous avions ainsi installé tout un système de remontée des plaintes des usagers.
Enfin, troisième point, l’Etat doit donner du pouvoir aux acteurs de terrain. C’est le sens du programme « action cœur de ville » : pour répondre à la perte d’attractivité des centres-villes, on aide les maires à élaborer une stratégie et on leur donne les moyens de la réaliser.
Il faut regarder la vérité en face, accepter l’échec de l’Etat stratège et reconnaître que le cadre général n’est plus adapté. La recherche, notamment universitaire, a beaucoup avancé sur ces sujets. Le cadre naturel d’un tel changement pourrait être l’élection présidentielle. En dépit d’avancées prometteuses, l’équipe au pouvoir n’a pas posé de nouvelle doctrine de l’Etat et est restée dans la logique de la réforme.Covid-19 : pourquoi tant de bugs ?
Masques, tests, vaccins… La gestion publique de la pandémie est ressentie comme chaotique. Verticalité du pouvoir et empilement des structures de décision expliquent ce mal français.
- « Avec le Covid-19, la présidentialisation de la Ve République a pris une forme radicale », par Delphine Dulong et Brigitte Gaïti, professeures de science politique au Centre européen de sociologie et de science politique (CESPP, université Paris-I/CNRS/EHESS)
- « La stratégie du court-circuit a un coût, des biais et des effets pervers », par Antoine Vauchez, directeur de recherche CNRS au Centre européen de sociologie et de science politique (université Paris-I-Sorbonne-EHESS)
- « Il nous faut prendre garde à l’empilement des structures d’expertise, qui peut mettre à mal le programme national de vaccination », par François Bourdillon, ancien directeur général de Santé publique France (2016-2019)
- « Il en va de la “dictature sanitaire” comme de la “dictature verte” : ce sont des fictions toxiques », par Eloi Laurent, économiste, auteur de « Et si la santé guidait le monde ? L’espérance de vie vaut mieux que la croissance » (Les Liens qui libèrent, 2020)
- « Nous vivons encore dans l’illusion de l’Etat stratège », entretien avec Sébastien Soriano, haut fonctionnaire et polytechnicien
- « Parce que la dépense de la médecine de ville est incontrôlée, la rigueur budgétaire étreint les autres composantes du système de soins », par Brigitte Dormont, professeure d’économie à l’université Paris-Dauphine-PSL
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