La portée réelle d’un éventuel référendum sur l’environnement débattue
La promesse d’Emmanuel Macron, devant la convention citoyenne pour le climat, d’inscrire la défense de l’environnement dans la Constitution ne sera pas simple à tenir, la proposition devant d’abord être votée par l’Assemblée et le Sénat. Son impact est par ailleurs discuté.
Par Audrey GarricPublié le 16 décembre 2020 à 05h25 – Mis à jour le 16 décembre 2020 à 15h25
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Ce fut le clou de la rencontre entre Emmanuel Macron et les membres de la convention citoyenne pour le climat. Le président de la République, qui avait sollicité l’échange lundi 14 décembre, a tenté de rassurer des conventionnels inquiets du « détricotage » de leurs mesures. A l’issue de quatre heures de débats, il leur a donné une garantie dont il savait qu’elle ferait mouche : sa volonté de soumettre à référendum l’intégration de la préservation de l’environnement et de la biodiversité dans l’article 1er de la Constitution.
Cette mesure de la convention, l’une des plus emblématiques, propose d’ajouter à la Constitution que « la République garantit la préservation de la biodiversité, de l’environnement et lutte contre le dérèglement climatique ». Le président s’était déjà dit favorable à une telle modification constitutionnelle quand il avait reçu les 150 membres de la convention citoyenne à l’Elysée le 29 juin, et avait déjà annoncé être « prêt à recourir au référendum ». Un projet de loi constitutionnelle, d’un seul article, sera transmis au conseil des ministres fin janvier, en même temps que la loi « convention citoyenne », a précisé le chef de l’Etat. Si la démarche aboutissait, il s’agirait d’une première en matière d’environnement sous la Ve République.Lire aussi Climat : le pari du référendum
Toutefois, l’exercice est loin d’être une formalité. L’article 89 de la Constitution exige que la proposition de révision soit d’abord votée par l’Assemblée nationale et le Sénat en termes identiques, avant qu’un référendum constituant puisse être convoqué. « Cette réforme est improbable puisqu’il faut un accord du Sénat à majorité de droite, qui ne fera pas un cadeau à Emmanuel Macron dans un contexte de campagne régionale, départementale, mais surtout de campagne présidentielle », juge Jean-Philippe Derosier, constitutionnaliste et professeur de droit public à l’université de Lille.
Une telle modification de l’article 1er pour y intégrer l’environnement a déjà été proposée à deux reprises par le gouvernement : d’abord en juillet 2018 sous la forme d’un amendement adopté au moment de l’examen de la réforme constitutionnelle, qui a finalement été stoppée par l’affaire Benalla. Puis, elle a été intégrée au projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique, en août 2019. Mais ce texte n’a jamais été discuté à l’Assemblée et le Sénat n’a pas caché y être opposé.
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Obligation de moyens
Quelle serait la portée d’une telle réforme, si elle aboutissait ? Tout dépendra d’abord de la formulation retenue par le gouvernement. Si celle des membres de la convention était maintenue, la réforme inclurait le terme « garantir », un verbe plus fort, d’un point de vue juridique, que les « agit » et « favorise » des propositions précédentes du gouvernement. « Cela implique une obligation de résultats. Le juge peut être saisi pour contester le caractère insuffisant de l’action de l’Etat par rapport à cette norme, expliquait en juillet Delphine Hédary, experte juridique pour la convention citoyenne. En revanche, on ne peut pas appliquer cette obligation de résultats sur le dérèglement climatique, car c’est un phénomène mondial. » D’où le terme de « lutte », qui renvoie à une obligation de moyens.
Une avancée qui « risque d’être vidée de sa substance » par le sujet de la phrase, « la République », qui n’est « pas un sujet de droit » et ne peut pas être redevable ni attaquable, contrairement à « l’Etat », note Laurent Fonbaustier, professeur de droit public à l’université de Paris-Saclay. « Mais cette réforme pourrait renforcer l’arsenal juridique sur lequel s’appuie le juge », défend-il.
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Au-delà du débat sur les termes, c’est donc l’apport de cette réforme qui est questionné, notamment par rapport à la charte de l’environnement, qui fait partie du bloc de constitutionnalité depuis 2005. Jean-Philippe Derosier juge que la modification de l’article 1er serait « forte symboliquement » mais « inutile », d’autant plus depuis que le Conseil constitutionnel, dans sa décision rendue jeudi 10 décembre, « a donné plein effet à la charte de l’environnement, en considérant que ses articles 1 et 2 s’imposent au législateur », à savoir le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, et le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement.
Environnement, biodiversité, climat
« La proposition des citoyens est moins ambitieuse que l’article 2 de la charte de l’environnement qui prévoit un devoir d’amélioration de l’environnement, ce qui est crucial alors qu’on l’a tant détruit », souligne Arnaud Gossement, avocat en droit de l’environnement, qui dénonce en outre un écueil à distinguer les notions d’environnement, de biodiversité et de climat.
Marine Fleury, maîtresse de conférences en droit public à l’université d’Amiens, estime au contraire que la mesure aurait le mérite de mentionner explicitement le climat et la biodiversité, ce qui n’est actuellement pas le cas dans la Constitution. Cette réforme, si elle ne « va pas révolutionner les choses », donnerait un « nouveau fondement juridique à l’obligation de l’Etat de lutter contre le changement climatique », juge celle qui a été membre du comité légistique de la convention citoyenne.
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Se pose enfin la question du référendum en lui-même, un exercice politique risqué. Depuis celui de 1958 créant la Ve République, la France a connu dix référendums d’intérêt national, dont deux ont donné lieu à un rejet, en 1969 et en 2005. Un seul, le référendum de 2000 sur le quinquennat, a été organisé en application de l’article 89 de la Constitution – les autres étaient des référendums législatifs régis par l’article 11 du texte constitutionnel.
« On les fait pour les gagner, alors que cela devrait être pour débattre », rappelle Marine Fleury. « A la veille de la présidentielle, un référendum risque d’entraîner une personnification du débat, un vote pro ou anti-Macron, craint Arnaud Gossement. Le risque est grand, également, de simplifier un sujet complexe, la crise climatique et de la biodiversité, par une réponse binaire. Les conséquences d’une faible participation, d’un vote “non” ou d’un “petit oui” pourraient être graves pour l’environnement. »
INTERVIEW
Référendum pour le climat : «Une réforme inutile au service d’une opération politique»
Par Juliette Delage — 15 décembre 2020 à 12:58
Emmanuel Macron a rouvert lundi la perspective d’une révision de la Constitution pour y introduire la protection de l’environnement. Cette annonce relève du coup politique, estime le spécialiste du droit constitutionnel Dominique Rousseau.
Les membres de la Convention citoyenne pour le climat lui ont réclamé des «décisions fortes» pour lutter contre le réchauffement climatique. Emmanuel Macron a répondu en ouvrant la voie, lundi soir, à un référendum visant à introduire la défense de l’environnement dans le premier article de la Constitution. Cela fait quinze ans que les Français n’ont pas été consultés à travers ce procédé. Pour Dominique Rousseau, professeur de droit constitutionnel à l’université Paris-I, cette annonce est une tactique politique qui n’aura pas de conséquence juridique.
En choisissant d’avoir recours à un référendum, Emmanuel Macron cherche-t-il à réaffirmer sa légitimité?
Lorsque les Français se prononcent sur un référendum, ils ne votent jamais vraiment pour ou contre un texte, mais pour ou contre celui qui a posé la question. Le référendum annoncé lundi par Emmanuel Macron ne fera pas exception. Si le scrutin a une issue positive, le président de la République pourra s’en servir à son avantage, à quelques mois de l’élection présidentielle de 2022. Mais les électeurs pourront aussi profiter de cette occasion pour le «virer de l’Elysée».blob:https://jeansantepolitiqueenvironnement.wordpress.com/490436f6-c7f6-4bf5-a13a-8d152b6d4e31PublicitéFermer la publicité dans 15s
Ce n’est pas nouveau : depuis le début de la Ve République, les référendums ont toujours eu une dimension plébiscitaire. Charles de Gaulle a quitté le pouvoir en 1969 après avoir été désavoué sur le référendum visant à créer des régions et réformer le Sénat. En 1972, Georges Pompidou s’est servi d’un référendum sur l’entrée du Royaume-Uni dans le marché commun pour démontrer l’incapacité des socialistes et des communistes à gouverner ensemble, alors que l’union de la gauche était en train de se concrétiser. Ça n’a pas loupé : les premiers se sont opposés au texte pendant que les seconds se sont abstenus.
Le processus engagé par Emmanuel Macron pour introduire la défense de l’environnement dans la Constitution a-t-il des chances d’aboutir ?
Avant d’être soumis au référendum, les textes visant réviser la Constitution doivent être adoptés en termes identiques par l’Assemblée nationale et le Sénat. C’est très important car cela signifie que l’Assemblée n’a pas le pouvoir du dernier mot, contrairement aux lois ordinaires. Si l’une des deux chambres du Parlement change ne serait-ce qu’une virgule, la réforme est bloquée. Ce n’est pas gagné, dans la mesure où le Sénat est à droite. La situation est très proche de celle à laquelle a été confronté François Mitterrand, en 1984. Il souhaitait réviser la Constitution pour sortir de «la crise de l’école privée» mais le Sénat, à droite, a bloqué son projet.
Avec cette annonce, Emmanuel Macron a inauguré un jeu de poker menteur entre les différentes institutions. Il va d’abord passer la patate chaude au Sénat, puis au peuple. Il fait peser sur eux la responsabilité de l’échec ou de la réussite de cette réforme. En tout cas, il faudra attendre un peu. Je vois mal comment le référendum pourrait être organisé avant juin 2021 alors qu’on est dans un contexte de pandémie et que les régionales ont été repoussées.
Concrètement, si la révision est adoptée et que la défense de l’environnement est inscrite dans le premier article de la Constitution, qu’est-ce que ça changera ?
Absolument rien. Sur le fond, cette réforme est totalement inutile car la protection de l’environnement et de la biodiversité a déjà un rang constitutionnel. Le 31 janvier 2020, le Conseil constitutionnel a validé l’interdiction de produire en France et d’exporter des pesticides interdits par l’Union européenne. Par cette décision, il a fait prévaloir la protection de l’environnement sur la liberté d’entreprendre et le droit de propriété. Donc sur le plan juridique, réviser la Constitution ne changera rien.
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C’est donc une tactique politique ?
Complètement. Emmanuel Macron a rejeté beaucoup de propositions de la convention citoyenne. Proposer un référendum va avoir un effet loupe : ce qu’on va retenir, c’est qu’il souhaite réformer la constitution en faveur de l’environnement. On oubliera tout le reste. Mais encore une fois, cette révision ne sert à rien puisqu’elle n’aura aucune conséquence juridique.
Il faut reconnaître que c’est une belle opération politique. Son issue pèsera sans aucun doute dans la campagne présidentielle de 2022. Si jamais le Sénat bloque la réforme, Emmanuel Macron pourra se présenter comme le démocrate qui a été empêché de recueillir la parole du peuple. Mais si le référendum a lieu et que le non l’emporte, je vois mal comment il pourrait se représenter.Juliette Delage
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