Covid-19 : les sénateurs critiquent l’« impréparation » du gouvernement
La commission d’enquête parlementaire du Sénat chargée d’évaluer la gestion de la crise sanitaire a dévoilé les conclusions de son rapport, jeudi, après plusieurs mois d’auditions et d’investigations.
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Voilà donc la deuxième salve. Une semaine après l’Assemblée nationale, c’est au tour de la commission d’enquête du Sénat de tirer les leçons de la gestion de la crise sanitaire, à l’issue de plusieurs mois d’un travail minutieux. Présidée par le sénateur Les Républicains Alain Milon (Vaucluse), la commission – qui compte trois rapporteurs, les sénateurs Catherine Deroche (LR, Maine-et-Loire), Bernard Jomier (Parti socialiste, Paris) et Sylvie Vermeillet (groupe Union centriste, Jura) – s’est réunie mardi 8 décembre pour adopter son épais rapport (plus de 400 pages), dévoilé jeudi 10 décembre dans la matinée.
Comme leurs collègues députés, qui ont accablé le gouvernement pour son « pilotage défaillant de la crise », les sénateurs pointent un « défaut de préparation », un « défaut de stratégie » et un « défaut de communication » dans la gestion de cette crise. La France, comme la plupart de ses voisins, était « mal préparée » à l’arrivée du virus, notent-ils, en dépit d’une « réaction précoce » du ministère de la santé, dès le début janvier, soit bien avant l’apparition des premiers foyers de contamination.
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Mais entre la mise en alerte du dispositif de prévention des risques sanitaires et le confinement décidé par Emmanuel Macron le 17 mars, l’exécutif a péché par une série de « décisions tardives et peu coordonnées », poursuivent les sénateurs, selon lesquels les « avertissements répétés » de l’ex-ministre de la santé Agnès Buzyn – dont ils questionnent l’opportunité de la démission, le 17 février, pour faire campagne aux municipales à Paris – « semblent avoir été relativement peu écoutés ou suivis d’effet tout au long du mois de janvier ».
Le rapport consacre une large part à la « triste saga des masques », qui « restera le symbole d’une impréparation lourde de conséquences (…), alimentant le désarroi (…) des soignants ». La pénurie des équipements de protection individuelle est d’abord imputable aux choix des gouvernements successifs qui, au cours de la décennie 2010, ont contribué à faire fondre les stocks, notent les sénateurs. De 2011 à 2016, le stock stratégique de masques FFP2 – plus protecteurs que les masques chirurgicaux – est ainsi passé de 700 millions à 700 000 seulement, soit une diminution de 99,9 %.
Responsabilité de Jérôme Salomon
Le rapport insiste sur la responsabilité de l’actuel directeur général de la santé (DGS), Jérôme Salomon, qui a décidé à l’automne 2018 de ne pas renouveler le stock de masques chirurgicaux, alors que plus de 600 millions de masques venaient d’être déclarés non conformes. Un « choix incompréhensible », jugent les sénateurs, qui ne comprennent pas non plus pourquoi Agnès Buzyn n’a jamais été alertée de ce « choix de ne conserver qu’un si faible stock ». Alors que ce dernier s’établissait à 754 millions d’unités fin 2017, il n’en contenait plus que 100 millions fin 2019.
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La commission d’enquête fait plusieurs révélations, fondées sur des documents réclamés et obtenus. Les sénateurs dévoilent notamment un échange de mails entre la DGS et l’agence Santé publique France, qui font état de « pressions » supposées de la part de Jérôme Salomon sur des experts, afin que ne soit pas rendue publique leur recommandation de se doter de 1 milliard de masques, venant contredire la décision du DGS de ne pas reconstituer ce fameux stock.
Les sénateurs exhument aussi des documents internes prouvant, selon eux, que le fiasco des masques a été « sciemment dissimulé par le gouvernement »
Les sénateurs exhument aussi des documents internes prouvant, selon eux, que le fiasco des masques a été « sciemment dissimulé par le gouvernement durant la crise » et ce « en toute connaissance de cause ». « Plusieurs responsables politiques et sanitaires ont, à plusieurs reprises, nié aveuglément la pénurie des EPI [équipements de protection individuelle], minimisé grandement la responsabilité des pouvoirs publics en la matière et présenté une version déformée de la chronologie des faits », écrivent-ils, en précisant que ces « arrangements avec la vérité » ont eu lieu « face aux citoyens et face au Parlement », que ce soit « lors des débats parlementaires ou devant la commission d’enquête ».
A l’appui de leurs accusations, les sénateurs citent une note envoyée le 13 mars par le chef de la cellule de crise interministérielle à M. Salomon. Le document évoque clairement la « pénurie des équipements de protection ». Et préconise d’adapter la « doctrine d’emploi des masques » à « l’état contraint de la ressource ».« Autrement dit, décryptent les sénateurs, il est acté dès la mi-mars que le discours sur l’usage des masques dépendra de la taille du stock disponible. »
Pénurie « largement évitable »
Le rapport fait également état d’une deuxième note, celle-là datée du 6 février, envoyée par le DGS à Agnès Buzyn, pour l’alerter du fait que les professionnels libéraux ne disposaient pas de masques et que le stock des hôpitaux de plusieurs régions, dont le Grand-Est, était inférieur à quinze jours. Mais trois semaines plus tard, le 24 février, le successeur de Mme Buzyn, Olivier Véran, déclarait lors d’une conférence de presse que la France disposait « de stocks massifs de masques chirurgicaux, si nous avions besoin d’en distribuer ». « Que les gens soient rassurés », ajoutait-il.
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De son côté, Jérôme Salomon déclarait, le 26 février devant le Sénat, qu’il n’y avait « pas de pénurie à redouter ». « Les pouvoirs publics avaient en réalité une conscience bien plus aiguë de l’absence dramatique d’EPI et de son lien avec les décisions prises en 2018 », observent les sénateurs, pour qui « la pénurie était largement évitable ».
Ils déplorent en outre que ce manque d’anticipation ait conduit à passer des commandes massives et coûteuses, sur un marché sous tension. « Si le choix avait été fait en octobre 2018 de reconstituer les stocks de masques chirurgicaux à hauteur d’un milliard d’unités, le coût budgétaire aurait été de 27 millions d’euros, contre 450 millions d’euros durant la crise », notent-ils.
Sévère avec la DGS, la commission d’enquête l’est tout autant avec l’agence Santé publique France, « insuffisamment armée et préparée » et qui s’est retrouvée « débordée par l’ampleur de la crise ». Le constat est sans appel : l’agence, « souvent reléguée par l’Etat au rôle de pur exécutant », n’est pas parvenue à empêcher « l’affaiblissement continu de la prévention des crises pandémiques dans les priorités gouvernementales » et s’est montrée incapable de peser sur les décisions de la DGS de ne pas renouveler les stocks de masques.
Communication infantilisante
Le rapport déplore par ailleurs une communication gouvernementale défaillante, à la fois trop verticale et infantilisante. Les sénateurs reprochent au gouvernement d’avoir oscillé entre la « lutte contre » et le « vivre avec » le virus, au risque de l’illisibilité. « A l’ère de la post-vérité, une crise de la communication a mis à mal la crédibilité de la parole publique et scientifique, dont les effets seront durables », écrivent-ils.
La commission fait un focus sur le Grand-Est, première région à avoir affronté le« tsunami épidémique ». Elle pointe une « gestion centralisée, aveugle face aux spécificités territoriales, sourde aux alertes de terrain, qui n’a pas permis de doter les acteurs d’un soutien adapté et des moyens nécessaires pour lutter contre l’épidémie ». Globalement, les sénateurs regrettent que les collectivités territoriales n’aient pas été suffisamment associées à la crise. Ainsi que le manque de fluidité entre préfectures et agences régionales de santé (ARS).
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S’ils notent une « capacité d’adaptation extraordinaire de l’hôpital et de ses personnels, dès lors qu’ils ont été libérés de carcans administratifs et de la contrainte budgétaire », les sénateurs regrettent que les soignants de ville n’aient pas été davantage associés à la prise en charge des malades.
Déployée à l’issue de la première vague, la stratégie « tester, tracer, isoler », destinée à casser les chaînes de contamination, « n’a pas permis d’endiguer la circulation du virus à la veille de la seconde vague », constatent-ils aussi.« L’affichage d’un nombre de tests toujours plus élevé a occulté à la fin de l’été et au mois de septembre l’embolisation des laboratoires », regrettent-ils. Selon eux, le traçage des contacts, confié à l’Assurance-maladie plutôt qu’aux médecins de ville, a eu une « portée limitée », et l’isolement des malades a été réduit à une « invocation », en l’absence de toute contrainte.
Les sénateurs concluent leur rapport par une série de recommandations. Ils proposent de sécuriser la gestion des stocks stratégiques de l’Etat, tout en se dotant des moyens de contrôler et d’en suivre le niveau. Et suggèrent d’encourager chaque ménage à acquérir une boîte de 50 masques, pris en charge par l’Assurance-maladie. Ils proposent aussi de renforcer le pilotage interministériel dans la préparation et la réponse aux urgences sanitaires, avec la création d’un délégué interministériel en charge du sujet.Lire aussi Comment fonctionne une commission d’enquête parlementaire, comme celle qui analysera la gestion de l’épidémie de Covid-19 ?Notre sélection d’articles sur le coronavirus
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Chloé Hecketsweiler et Solenn de Royer
Covid-19 : le directeur général de la santé, Jérôme Salomon, dans le viseur des sénateurs
Selon les informations du « Monde », la commission d’enquête du Sénat s’est procuré un échange d’e-mails entre le directeur général de la santé et Santé publique France, attestant de pressions pour empêcher la publication d’un rapport d’expertise établissant que la France aurait dû avoir à sa disposition un milliard de masques.
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Le directeur général de la santé (DGS), Jérôme Salomon, a-t-il fait pression pour modifier un rapport d’experts recommandant au gouvernement d’avoir à disposition un milliard de masques en cas de pandémie, alors que lui-même venait d’en commander seulement 100 millions ? C’est ce que semble penser la commission d’enquête du Sénat, chargée de tirer les leçons de la crise sanitaire, qui doit dévoiler ses conclusions jeudi 10 décembre, à l’occasion d’une conférence de presse.
Selon plusieurs sénateurs, qui ont pu avoir accès, les 7 et 8 décembre, aux conclusions de la commission d’enquête, M. Salomon a bien tenté de modifier un avis remis en août 2018 à l’agence Santé publique France (SPF) par Jean-Paul Stahl, professeur de maladies infectieuses au CHU de Grenoble
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Ce document établit des recommandations sur les différentes « contre-mesures médicales » à déployer en cas de pandémie grippale : médicaments, matériel médical et masques. Prenant pour hypothèse une atteinte de 30 % de la population française, il indique – dans la version de l’avis qui sera finalement publiée un an plus tard, à l’été 2019 – qu’« en cas de pandémie, le besoin en masques est d’une boîte de 50 masques par foyer, à raison de 20 millions de boîtes en cas d’atteinte de 30 % de la population », soit 1 milliard de masques. « L’importance du stock est à considérer en fonction des capacités d’approvisionnement garanties par les fabricants », est-il précisé.
« Stock dormant »
Hasard du calendrier, ce rapport arrive sur le bureau de François Bourdillon, directeur de Santé publique France (jusqu’à la mi-2019), en même temps qu’une analyse révélant l’état calamiteux du stock national : plus de 80 % des 735 millions de masques ne seraient plus conformes.
Le 26 septembre 2018, François Bourdillon tire la sonnette d’alarme. Dans un courrier adressé à Jérôme Salomon – dont il dépend –, il souligne que l’état des stocks de masques, mais aussi de médicaments, « ne permet pas de disposer de moyens de protection contre une éventuelle pandémie ». « Il est important qu’une doctrine soit rapidement établie par vos services pour que les éventuelles acquisitions de produits de santé soient mises en œuvre, afin de disposer d’un stock avant le deuxième trimestre 2019 », est-il écrit dans ce courrier.
La nouvelle tombe mal pour le directeur général de la santé. Depuis plusieurs années déjà, le ministère de la santé cherche à faire des économies sur ces stocks, jusqu’à abandonner l’idée même d’un « stock dormant » c’est-à-dire « un milliard de masques enfermés qu’il faudrait jeter régulièrement », selon les mots employés par Jérôme Salomon lors de son audition, le 16 juin, devant les députés de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale.
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Le 30 octobre 2018, Jérôme Salomon donne à Santé publique France le feu vert pour commander 50 millions de masques, voire 100 millions si les moyens financiers le permettent – bien trop peu pour renouveler le stock de masques endommagés. La Direction générale de la santé lance par ailleurs un audit pour évaluer les capacités de production des fabricants français en cas d’urgence, mais aucun contrat d’approvisionnement n’est signé.
« Il faut absolument dissocier les deux »
Le décalage entre le rapport Stahl recommandant un milliard de masques en cas de pandémie et la décision qui vient d’être prise embarrasse la DGS. Jérôme Salomon cherche alors à enterrer le rapport – du moins la partie sur les masques –, comme l’atteste un échange de mails entre lui et François Bourdillon, que la commission d’enquête sénatoriale s’est procuré dans le cadre des ses investigations.
« En ce qui concerne les parties qui n’étaient pas couvertes par la saisine initiale [qui portait uniquement sur les antiviraux], la position du groupe d’experts de SPF est délicate et risquée. L’avis est rédigé de façon ambiguë entre le besoin en contre-mesures médicales et le volume de stock nécessaire. Il faut absolument dissocier les deux, avance Jérôme Salomon, dans un mail daté du 21 février 2019 (qui a été lu au Monde par des sources proches du dossier). En effet, comment concevoir, sauf à vous décharger sur la DGS puisque vous agissez au nom de l’Etat pour la question des stocks, qu’un groupe d’experts de SPF (…) laisse penser que le stock de masques doit être autour d’un milliard et que l’établissement pharmaceutique de SPF n’ait pas constitué des stocks à hauteur de ce qui est recommandé ? »
Le DGS suggère alors à François Bourdillon la modification suivante : « L’une des solutions pourrait être alors de modifier la rédaction de certaines formulations afin de centrer l’avis sur les besoins en contre-mesures médicales. Ensuite, il reviendra aux autorités de définir le stock nécessaire en prenant en compte notamment les disponibilités des produits sur le marché. » Jérôme Salomon précise enfin : « Je souhaite éviter de nous mettre en situation de prendre des décisions précipitées qui pourraient nous mettre en difficulté collectivement, y compris sur le plan budgétaire. »
« Pression directe »
A la suite du courriel du DGS, le directeur de Santé publique France traîne des pieds. Il invoque « l’indépendance scientifique de l’agence » garantie par une « charte de l’expertise ». Et tente d’argumenter en ces termes auprès de M. Salomon : « Ces modifications doivent obtenir l’aval des experts avant publication et [il faudra] leur donner une explication, ce qui ne va pas être simple tant l’indépendance de l’expertise est un sujet sensible. »
A l’issue de plusieurs échanges, M. Bourdillon finit toutefois par modifier sa position, indiquant : « Voilà donc en retour l’avis dans lequel j’ai retiré toute allusion à un stock chiffré, notamment pour les masques. » Interrogé par Le Monde, François Bourdillon précise qu’il s’est contenté de « répercuter » la demande de Jérôme Salomon, « tout en sachant que les experts n’accepteraient pas de modifier leur rapport ». « Une expertise soumise au pouvoir politique, ce n’est pas possible. Cette indépendance des experts est indispensable », insiste-t-il. En mai 2019, le rapport est finalement publié avec le chiffrage, « sans avoir été modifié ou censuré », assure de son côté son auteur, le professeur Jean-Paul Stahl.
Mais pour les sénateurs de la commission d’enquête, la « pression directe »exercée par M. Salomon sur Santé publique France pour voir modifier les conclusions du rapport Stahl atteste de la volonté de ce dernier de ne pas voir ses propres décisions (une commande de 100 millions de masques seulement) contredites de manière flagrante par un groupe d’experts. Contacté par Le Monde, Jérôme Salomon n’a pas souhaité apporter d’éclairage supplémentaire.
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Au cours de leurs investigations, les sénateurs ont cherché à obtenir les différentes versions de travail des experts, afin de les comparer. Mais le professeur Stahl leur a signifié qu’il n’en avait plus trace. « Je les écrase au fil de l’eau pour ne pas faire d’erreur », confirme-t-il au Monde, ajoutant que les derniers documents, y compris les échanges de mails, ont été détruits à la suite d’« un gros bug informatique à l’hôpital de Grenoble ».
Chloé Hecketsweiler et Solenn de Royer
Voir aussi:
Santé-Environnement-Politique 
Un avis sur « Après les députés, les sénateurs pointent un « défaut de préparation », un « défaut de stratégie » et un « défaut de communication » dans la gestion de cette crise sanitaire »