L’Etat au grand défi des épidémies

Par  Marion Dupont le 23/10/2020

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ENQUÊTE

Depuis la peste d’Athènes au Ve siècle avant notre ère jusqu’au Covid-19 aujourd’hui, les crises sanitaires et épidémiologiques constituent un moment de vérité pour les institutions. Loin d’entraîner toujours chaos et désorganisation, elles ont été souvent l’occasion, comme la guerre, d’un renforcement des structures étatiques.

Le mot évoque davantage la guerre que la santé publique. Dernière en date d’une longue série de mesures prises pour lutter contre l’épidémie causée par le coronavirus, l’instauration d’un couvre-feu, de 21 heures à 6 heures, dans huit métropoles françaises, a été annoncée par Emmanuel Macron, le 14 octobre. La coloration martiale du terme est assumée et le procédé devenu routinier. En France comme ailleurs, les déclarations gouvernementales rythment désormais la vie des citoyens, leur fréquence augmentant et diminuant avec l’incidence de la maladie. Au nom de l’urgence sanitaire et du bien commun, jamais l’Etat n’a été autant omniprésent dans le quotidien de ses administrés.

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De Thucydide à Giono en passant par les danses macabres, les sociétés occidentales se sont forgé un imaginaire de l’épidémie qui évoque davantage le chaos, l’impuissance et la désorganisation des sociétés face à l’ampleur du mal, que la réponse organisée d’un Etat fort. Ces représentations ne sont d’ailleurs pas loin de la vérité historique. « Si les quelques pages que Thucydide a consacrées à la peste d’Athènes ont l’air très loin de notre monde actuel, je crois qu’on ne fera jamais mieux pour décrire les ravages d’une épidémie sur une société. C’est l’anomie, la désintégration des règles sociales ! La désorganisation des institutions est bien réelle, et les autorités étatiques, religieuses, ou autres, sont mises à mal non seulement par l’épidémie, mais par les réactions des populations à l’épidémie », explique Patrick Zylberman, professeur émérite d’histoire de la santé à l’Ecole des hautes études en santé publique (EHESP).

En testant sa capacité à instaurer l’Etat d’exception, les pandémies révèlent sa capacité à la souveraineté

Paradoxalement, l’épidémie marque aussi un retour de l’Etat. Ces trente dernières années, chercheurs et commentateurs n’ont eu de cesse d’accuser l’impuissance du modèle de l’Etat-nation dans un monde globalisé. Or, revoilà toute la vie économique suspendue aux décisions prises par les autorités centrales dans le dispositif de lutte contre la première pandémie du XXI^e siècle. Celle-ci, comme celles qui l’ont précédée dans l’histoire, représentent indéniablement un moment de vérité pour l’Etat : en testant sa capacité à instaurer l’Etat d’exception, elles révèlent sa capacité à la souveraineté. Un Etat affaibli, dont les institutions sont défaillantes et la légitimité déjà remise en cause, ne sera que plus contesté lorsqu’il se révélera incapable de contenir la progression de la maladie. A ce titre, l’épidémie d’Ebola, en 2014, avait fait craindre le pire pour l’Etat du Liberia, déjà ravagé par la guerre civile, rappelle Patrick Zylberman : « Il est rare qu’une épidémie détruise un Etat, encore que ce que raconte Thucydide le laisserait penser. Le risque, certes, est peut-être théorique, mais il existe, il est là. » Mais à l’inverse, un Etat peut se trouver renforcé pendant et après une épidémie.

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« Si l’on se place dans un temps sociohistorique long, les épidémies comme les guerres sont des moments au cœur de la construction de l’Etat, analyse Samuel Hayat, politiste et chargé de recherche au CNRS.Celui-ci s’est construit autour d’une série de fonctions qui ont la vie humaine comme centre : il s’est donné ce double rôle de donner la mort, que ce soit dans le cadre des fonctions de police ou des fonctions guerrières ; et de protéger la vie des citoyens. Dans tous ces moments, il y a alors au minimum une opportunité pour les gouvernants de renforcer le pouvoir d’Etat. » Ils peuvent alors faire valoir que c’est leur mission.

Le fondement des Etats-nations du Vieux Continent

De nombreux historiens et politologues se sont penchés sur la manière dont la guerre a été le fondement des Etats-nations du Vieux Continent. Au sortir de la Renaissance, la compétition et la rivalité entre les puissances européennes ne cessent de croître ; les conflits sont nombreux et incessants. Chacune s’emploie à affermir son emprise sur son territoire et sa population – en bref, à construire sa souveraineté. On sait moins cependant quand l’épidémie est devenue une affaire d’Etat, et par quels mécanismes cet événement d’un autre genre a pu, lui aussi, participer à la construction du pouvoir.

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Pour le comprendre, il faut revenir à un temps où les épidémies font partie du quotidien des populations. En Europe, à l’époque médiévale, les cités ou les Etats déroulent à chaque épisode de peste, de typhus ou de dysenterie le dispositif mis en place après la grande peste noire du milieu du XIV^e siècle. Quarantaines, cordons sanitaires, lazarets, bouclage du territoire et de ses points d’entrée, l’ampleur de la réponse dépend de celle de l’épidémie et surtout des moyens à disposition des autorités.

« Par définition, l’épidémie est “la maladie générale”, pour reprendre les mots d’Hippocrate : c’est une maladie qui touche un grand nombre de gens en même temps. Il paraît assez logique que la réponse à y apporter ne soit pas à l’échelle individuelle, en tout cas pas seulement », relève Anne Rasmussen, directrice d’études de l’Ecole des hautes études en sciences sociales (EHESS). « La notion-clé est alors celle de contagion. On veut apporter une réponse à la circulation épidémique, ce qui ne peut se faire qu’à l’échelle de territoires : cela suppose des pouvoirs qui auront la capacité d’imposer de telles mesures », précise-t-elle. Or, les pouvoirs locaux, comme l’Etat, sont précisément caractérisés par leur maîtrise d’un territoire donné.

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L’intrusion des autorités dans la vie de la population est d’autant mieux tolérée que la peur de la maladie et de la mort légitime les mesures exceptionnelles prises, si elles sont perçues comme favorables à l’intérêt général. Cette légitimité est aussi confortée par la temporalité et la géographie de l’épidémie : il s’agit de mesures à la fois circonscrites et éphémères. Cette exceptionnalité est d’ailleurs mise en scène, remarque Vincent Denis, maître de conférences en histoire moderne à l’université Paris-I-Panthéon-Sorbonne : « Le temps de la peste, par exemple, est un temps très fortement ritualisé, marqué par la proclamation de l’épidémie et par la proclamation de sa fin. Ce n’est pas sans rappeler l’annonce du confinement ou des décisions gouvernementales aujourd’hui ! »

Protéger l’Europe de la peste

Mais l’épisode de la peste de Marseille de 1720 montre une inflexion dans cette gestion routinière. Un cordon sanitaire militaire continu est imposé sur le modèle de ce qui est en train de se mettre en place depuis le début du siècle à la frontière entre l’empire Ottoman et l’empire des Habsbourg pour protéger l’Europe de la peste. L’implication des autorités est sans précédent, puisque c’est près d’un quart de l’armée qui s’emploie alors à couper toute une partie du territoire, des Alpes jusqu’à Toulouse en passant par le Massif central et le Languedoc, du reste du royaume. On généralise aussi le billet de santé, ce document d’abord utilisé dans les ports italiens pour certifier que son porteur n’est pas malade et servant de laissez-passer. Le voyageur qui n’en est pas muni peut être condamné à mort – une mesure hautement incitative.

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« Ce qui est nouveau, c’est l’ampleur donnée au système qui a d’emblée une envergure nationale, et qui est centralisé au niveau d’une section du Conseil du roi : le Conseil de santé. Ce Conseil est chargé pour la première fois de coordonner l’action du gouvernement et l’action dans le royaume contre la peste, considérée jusque-là comme une affaire très largement locale ou régionale », souligne Vincent Denis. Et la prise en charge du temps épidémique par l’Etat n’a pas lieu simplement parce qu’il en a désormais les moyens (les infrastructures du pouvoir se sont considérablement développées depuis le Moyen Age), mais parce qu’il y voit son intérêt.

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C’est en tout cas l’idée développée par Michel Foucault dans sa leçon au Collège de France du 29 mars 1978 : au XVIII^e siècle, la compétition opposant les Etats européens fait émerger un nouvel art de gouverner, la « police ». Le mot a à l’époque une autre signification que celle d’aujourd’hui : « La police est l’ensemble des moyens par lesquels on peut faire croître les forces de l’Etat tout en maintenant le bon ordre de cet Etat. Le calcul et la technique vont permettre d’établir une relation mobile mais stable et contrôlable entre l’ordre intérieur de l’Etat et la croissance de ses forces », expose Michel Foucault. Si l’Etat tire ses forces de sa population, il doit se doter d’outils pour la mobiliser, la contrôler et la faire prospérer. Et par conséquent étendre son champ d’action à tout ce qui peut l’affaiblir et l’amoindrir – en particulier les épidémies.

« Les épidémies sont des moments d’expérimentation importants, où l’on élabore des répertoires d’actions policiers et administratifs » 
Vincent Denis, historien

Cette volonté nouvelle de diminuer l’impact des « pestes » et autres fléaux n’est donc pas étrangère au processus de modernisation et de bureaucratisation des Etats, en cours au XVIII^e siècle. « Les épidémies sont des phases d’accélération, de cristallisation » dans la construction des Etats européens, explique Vincent Denis : « Ce sont des moments d’expérimentation importants, où l’on élabore des répertoires d’actions policiers et administratifs. On constitue alors dans l’urgence des savoir-faire qui seront par la suite disponibles pour d’autres fonctions : le contrôle des populations par exemple, et en particulier le contrôle de la mobilité. »

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Les historiens nuancent aujourd’hui l’analyse de Michel Foucault : les « biopolitiques », pour reprendre ses termes, ne se développent en réalité pas de manière linéaire et surtout, très lentement. La gestion des épidémies change d’ailleurs progressivement au cours du XIX^e siècle. Sous l’effet de la succession des épidémies de fièvre jaune et de choléra et de la libéralisation des Etats européens, un nouveau système très organisé, dit « néo-quarantiniste », se met en place vers 1866 au Royaume-Uni et peu à peu dans le reste de l’Europe. Désormais, une visite médicale est menée par des médecins dans tout bateau accostant sur le territoire britannique : il leur revient d’examiner les passagers, orienter les uns vers des « hospitals », identifier les autres pour pouvoir les retrouver si la maladie venait à se déclarer ultérieurement. Les débuts du « tracking » en somme !

« Contrôle épidémiologique »

Instauré à la suite d’incertitudes de la théorie médicale sur la contagiosité des maladies et de pressions des milieux du négoce comme des milieux politiques libéraux, ce système change le rapport autoritaire de l’Etat à la menace épidémique. « A ce moment-là, l’Etat peut modifier ses interventions et devenir dans un cas plus libéral, ailleurs plus coercitif », analyse Patrice Bourdelais, démographe, historien et directeur d’études émérite à l’EHESS. Petit à petit, les anciennes mesures drastiques et spectaculaires sont assimilées à l’Ancien Régime ou aux régimes autocratiques et monarchiques voisins, avant d’être abandonnées – en Europe, mais pas à ses frontières ou dans les mondes coloniaux. Patrice Bourdelais relève : « C’est sur ce régime de contrôle épidémiologique que nous vivions jusqu’en février dernier ! »

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Car au tournant du XX^e siècle, les épidémies se sont faites plus rares – à l’exception notable de la pandémie de grippe espagnole. La santé publique ne se réduit alors plus à la seule gestion des épidémies, et leur importance dans la construction des Etats s’amenuise. Patrice Bourdelais rappelle ainsi : « Au fond, c’est la lutte contre les endémies internes à chacun des pays européens qui a eu le plus d’importance dans la création d’outils de santé publique imposés aux populations par les Etats d’Europe occidentale. »

Réformes hygiénistes

Un grand nombre de ces réformes hygiénistes mises en place n’en sont pas moins violentes. Le consentement à l’éviction de locataires en vue de l’assainissement d’un quartier, ou l’acceptation d’une vaccination obligatoire, doivent en ce sens beaucoup à la familiarité des contemporains avec les maladies infectieuses les plus marquantes. Les corps bleuis des cholériques, les visages grêlés des varioliques et la démence précoce des syphilitiques étaient encore dans tous les esprits. « Le régime pathologique, démographique et sanitaire était alors radicalement autre, et toute perspective d’échapper à la fatalité des maladies infectieuses est vécue comme une libération », rappelle Anne Rasmussen. Le souvenir des épidémies reste ainsi un levier important du contrat social de l’époque

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Et dans un singulier aller-retour, l’imposition d’un nombre grandissant de mesures sanitaires, même violentes, va faire grandir le désir d’être protégé contre la maladie. « Plus les autorités demandent aux citoyens de se conformer à un certain nombre de règles, et plus les citoyens se retournent vers l’autorité quand des épidémies se développent. On observe une forme de responsabilisation des autorités publiques, confrontées à des populations de plus en plus exigeantes à leur égard en matière sanitaire », relève Patrice Bourdelais.

Le laisser-faire ou l’inaction des autorités peut ainsi mener à la remise en question de leur légitimité. L’historien britannique Richard J. Evans, dans son ouvrage « La Mort à Hambourg » (Clarendon Press, 1987, non traduit), avait ainsi montré comment le fiasco de la gestion de l’épidémie de choléra de 1892 par les autorités libérales de la ville avait mené à une réforme – certes progressive – de ses modalités électorales et de son système de gouvernement, qui s’étaient révélés archaïques pour faire face à l’urgence de la situation.

Emeutes et révoltes

A l’inverse dans d’autres cas, l’ingérence de l’Etat dans la vie quotidienne des populations suscite des résistances : émeutes et révoltes font partie intégrante du temps épidémique. Celles-ci interviennent notamment pour protester contre les mesures de restriction de la circulation, qui entravent le commerce, isolent des régions et ont pu conduire à des famines, comme lors des épidémies de choléra qui frappent l’Europe au XIX^e siècle. « Ce que l’on reprochait à ces mesures, et donc à un exercice excessif du pouvoir, c’était de n’être pas adaptées : le corps médical de l’époque pensait en effet majoritairement que le choléra n’était pas une maladie contagieuse », note Anne Rasmussen.

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Mais l’autoritarisme du pouvoir en période d’épidémie est aussi directement pointé du doigt. Les mondes coloniaux sont à ce titre riches en enseignements. « A la fin du XIX^e siècle, les principes qui s’appliquent dans les métropoles ont peu cours aux colonies. Ainsi, la réaction britannique à la grande épidémie de peste de 1896 et des années suivantes en Inde n’est pas puisée dans le répertoire théorique et pratique du libéralisme politique », note Emmanuel Blanchard, historien et maître de conférences à l’université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines. Dans un premier temps, les Britanniques ont mis en œuvre des mesures très dures pour lutter contre la maladie : destructions, limitations de la circulation, envois forcés dans de véritables villages de pestiférés… « Cela, pour répondre à l’épidémie, mais aussi pour consolider une forme d’interventionnisme étatique en situation coloniale », souligne Emmanuel Blanchard.

Cette manière forte engendra des résistances au sein des populations locales avec des attentats et des assassinats visant des responsables du contrôle de l’épidémie. L’ampleur de la contestation fut telle qu’elle mena à la reconfiguration de l’Etat colonial britannique, qui adossa dès lors sa politique – épidémique et économique – à des élites locales afin de faire accepter des solutions mieux ajustées aux attentes d’une partie de la population.

Remise en cause de l’action de l’Etat

La gestion de « l’épidémie » de sida en Europe et aux Etats-Unis, dans les années 1980, a aussi été l’occasion d’une remise en cause de l’action de l’Etat. « Pendant de nombreuses années, les publics les plus touchés par le sida, et je pense en particulier aux usagers de drogues par voie intraveineuse, ont continué d’être ciblés avant tout par les forces de l’ordre, bien plus que par des logiques sanitaires ou médicales », fait valoir Emmanuel Blanchard. L’incapacité de l’Etat à prendre en charge autrement que par la répression policière une épidémie déjà très meurtrière, parce que les populations touchées étaient alors stigmatisées et paupérisées, eut des conséquences graves sur la vie des malades.

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« Mais elle provoqua aussi l’émergence d’un contre-pouvoir, destiné à ébranler les certitudes aussi bien policières que sanitaires », précise Emmanuel Blanchard. Les actions collectives menées par AIDS, Act Up ou les collectifs d’usagers de drogues contribuèrent ainsi à bâtir un nouveau modèle de lutte contre les épidémies, incluant les personnes concernées et respectueuses des droits humains. Promotion du préservatif, prévention sexuelle, accès universel aux soins, abandon de l’injonction au sevrage, défense des droits des travailleurs et travailleuses du sexe, la liste des réalisations obtenues par les malades et les associations est longue. Surtout, elle tranche radicalement avec la première réponse des autorités.

Hier comme aujourd’hui, le besoin pour l’Etat de faire preuve de sa capacité à agir et à exercer son pouvoir est palpable. La demande citoyenne de voir quelqu’un « à la barre » dans la crise sanitaire l’est tout autant. L’utilisation depuis les premiers temps de la pandémie de la métaphore guerrière et le recours – controversé – au modèle du couvre-feu en sont des signes parmi d’autres. Mais que peut réellement l’Etat face à l’épidémie ? Et surtout, jusqu’où peut-il aller dans la mise en œuvre de mesures d’exception remettant en cause des libertés individuelles et le fonctionnement normal des institutions. Ce sont autant de points de friction où se jouent rien de moins que la forme et la légitimité de l’Etat.