PLF 2021 : le déficit structurel explose de 54 à 115 milliards d’euros
30 septembre 2020 • Samuel-Frédéric ServièreRéagirPartagerLecture confortImprimer
Le projet de loi de finances 2021 affiche un déficit public pour 2021 estimé à -160,7 milliards d’euros, soit -6,7% du PIB. Il s’agit bien évidemment du contrechoc de la crise du Covid après un creusement inédit du déficit public 2020 à -227,7 milliards d’euros (-10,2% du PIB). Ce qui interroge cependant c’est le niveau historiquement élevé en 2021 du déficit structurel. Réévalué à 4,8% du PIB pour tenir compte de l’effondrement de la croissance potentielle (perte des capacités productives, destruction du capital financier et humain), celui-ci aura plus que doublé entre 2019 et 2022 (passage de -53,4 à -115,6 milliards d’euros). Si le niveau du déficit structurel notifié pour 2020 est méconnaissable (au point que le Haut Conseil des finances publiques refuse de l’analyser, peut-être plus proche des 3% que des 2,6% affichés), c’est surtout la falaise du déficit structurel 2021 qui interroge. Il sera chargé du plan de relance mais pour un montant très faible (de l’ordre de 1,1 point), mais sans doute et surtout des dépenses exceptionnelles qui vont se pérenniser (augmentation des salaires et des dépenses hospitalières courantes dans le cadre du « Ségur » de la Santé (+6 milliards brut sur le volet rémunération), prise en charge du chômage partiel de longue durée etc., mobilisation des garanties de l’Etat, etc.) Bien entendu ce dérapage « contrôlé » s’effectue en dehors des clous budgétaires européens puisque la clause dérogatoire du Pacte de stabilité et de croissance a été activée le 23 mars 2020. Mais la normalisation de la politique budgétaire va nécessiter dans les années à venir des efforts sans précédents pour résorber un déficit structurel devenu gigantesque, et « l’effet croissance » ne suffira pas.
Cadrage général :
| PIB | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| PIB en volume | 1,7 | 1,5 | -10 | 8 | 3,5 | 2 | 1,4 |
| Inflation hors tabac | 1,6 | 0,9 | 0,2 | 0,6 | 1 | 1,4 | 1,8 |
Source : PLFSS 2021, p. 91
Le PLF 2021 précise l’évaluation de la croissance pour 2020 et 2021. Elle est fixée respectivement à -10% en 2020 puis devrait conduire à un rebond technique de +8% en 2021. Un cadrage sensiblement plus haut pour 2021 que l’ensemble des instituts dont la Commission européenne (-10,6% en 2020 puis 7,6% en 2021), l’OCDE (-9,5% puis 5,8%) ou le FMI (-12,5% puis 7,3%[1]). Il va sans dire que cet effet PIB devrait avoir une influence notable sur le niveau du déficit public en jouant sur le niveau attendu de recettes fiscales (élasticité à la croissance) et de dépenses publiques (effet volume). Le pluriannuel est quant à lui dévoilé dans le cadre du PLFSS 2021[2] en attendant la mise à disposition du RESF (rapport économique, social et financier) non encore publié.
Il apparaît en particulier que la trajectoire des finances publiques retenue par l’exécutif table sur une croissance soutenue en 2022 (3,5%) qui se réduirait progressivement jusqu’en 2024 (1,4% soit au voisinage du niveau de croissance potentielle d’avant crise), tandis que l’inflation se redresserait pour retrouver un niveau de croisière (1,8% soit très proche des 2%).
Un solde public très impacté par la crise du Covid-19
S’agissant du solde public, celui-ci subirait de plein fouet l’augmentation très importante des dépenses publiques à la suite de la crise, dès 2020 alors même qu’une baisse des prélèvements obligatoires serait observée. Entre 2019 et 2020, les prélèvements obligatoires baisseraient de -74,2 milliards d’euros, tandis que les dépenses publiques augmenteraient de 85,1 milliards d’euros.
| Milliards d’euros et % de PIB | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 |
|---|---|---|---|---|---|
| Total dépenses hors crédits d’impôts | 1 266,2 | 1 275,2 | 1 309,9 | 1395 | 1408 |
| Total des dépenses hors C.I volume | 55,12% | 54,02% | 54,00% | 62,75% | 58,48% |
| Total des P.O hors crédits d’impôts | 1 036,8 | 1 057,4 | 1 069,8 | 995,6 | 1 054,2 |
| Total des P.O hors C.I volume | 45,13% | 44,79% | 44,10% | 44,79% | 43,78% |
Source : PLF 2021[3], HCFP[4], Calculs Fondation iFRAP (septembre 2020)
D’où un effet ciseau (nous ne connaissons pas encore le montant total des recettes publiques) de 159,3 milliards d’euros, soit peu ou prou un montant comparable à la variation de déficit public affiché (à la variation de recettes non fiscales et aux effets crédits d’impôts près), soit -154,7 milliards d’euros entre 2019 et 2020.
| Pts de PIB/Mds € | 2019 | 2020 | 2021 |
|---|---|---|---|
| Solde public (% du PIB) | -3 | -10,2 | -6,7 |
| Solde public (valeur) | -73,0 | -227,7 | -160,7 |
Source : PLF 2021, Calculs Fondation iFRAP (septembre 2020)
Par ailleurs le solde public serait nécessairement impacté à horizon 2020-2021 par le lancement du Plan de relance de 100 milliards d’euros. Les documents transmis au Haut Conseil des finances publiques permettent d’en saisir l’impact :
| Pts de PIB/ Milliards | 2019 | 2020 | 2021 |
|---|---|---|---|
| Solde public (pts de PIB) | -3 | -10,2 | -6,7 |
| Solde public (milliards €) | -73 | -227,7 | -160,7 |
| Total des mesures engagées (milliards €) | 0 | 7,9 | 44,2 |
| dont mesures sans effet en comptabilité nationale | 0 | 3,4 | 6,8 |
| dont mesures avec effet sur le solde en comptabilité nationale (1) | 0 | 4,5 | 37,4 |
| Dont effets directs sur le solde public (1) – financement européen | 27,4* voir 20,55** |
Source : PLF 2021, HCFP, Calculs Fondation iFRAP (septembre 2020)* Il s’agit d’un minimum **car les financements européens totaux sont estimés à 0,7 point de PIB, soit plus près de 16,85 milliards d’euros pour l’ensemble des APU.
Il apparaît que le solde public serait en réalité très peu impacté par les mesures du Plan de relance engagées en 2020 mais sensiblement plus à hauteur de 37,4 milliards en 2021[5]. Par ailleurs ce solde « serait » minoré par l’attribution de fonds en provenance de la Commission européenne (dans le cadre du plan de relance de la Commission) à hauteur de 10 milliards d’euros sous la forme de recettes non fiscales. L’effet sur le solde devrait être en conséquence pour 2021 de le rabaisser à 27,4 milliards en 2021, voire à 20,55 milliards d’après les calculs du Trésor, soit environ 0,8 point de PIB.
Un déficit structurel qui pose question
Corseté par la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 qui n’a pas pu être modifiée à cause de la crise (et dont la révision est reportée au printemps 2021), la décomposition du solde public en solde conjoncturel (lié à la position de la France dans le cycle économique) et structurel (hors cycle) n’est pas sincère. Au point que le gouvernement a communiqué au Haut Conseil des finances publiques une autre mesure de la croissance potentielle jugée plus fiable, mais qui ne peut être prise en compte avant toute actualisation de la LPFP.
| En points de PIB | 2019 | 2020 | 2021 |
|---|---|---|---|
| Croissance potentielle LPFP 2018-22 | 1,25 | 1,25 | 1,3 |
| Nouvelle croissance potentielle (HCFP) | 1,25 | -0,25 | 0,2 |
Rappelons que la croissance potentielle permet de calculer l’écart de production (par rapport à la croissance réelle) dont on déduit le niveau du solde conjoncturel. Or il apparaît que la croissance potentielle serait particulièrement impactée par la crise (-0,25% en 2020 et seulement 0,2% en 2022), manifestant l’ampleur de la destruction de capital (humain, financier, etc.)
Décomposition officielle du solde public
| En points de PIB | 2019 | 2020 | 2021 |
|---|---|---|---|
| Solde public | -3 | -10,2 | -6,7 |
| composante conjoncturelle | 0,2 | -6,5 | -2,8 |
| Mesures ponctuelles et temporaires | -1 | -2,6 | -0,2 |
| Solde structurel publié | -2,2 | -1,2 | -3,6 |
Source : PLF 2021, HCFP
Ce qui est particulièrement curieux c’est que l’on constate une baisse du solde structurel en 2020 par rapport à 2019. Or il n’y a eu aucun effort structurel particulier de la part du gouvernement sur ce sujet. Comme l’indique l’avis du Haut Conseil, « les conventions adoptées par le Gouvernement ont largement privé de signification le calcul du solde structurel en 2020 » en effet « cela conduit à afficher une amélioration du solde structurel en 2020, alors même que le Gouvernement a apporté un soutien budgétaire très important à l’activité économique. » En réalité, le tour de passe-passe a consisté à enregistrer l’ensemble des mesures prises pour faire face à l’urgence sanitaire comme des mesures temporaires en 2020 (même lorsqu’il s’agit de revalorisations salariales des soignants par exemple) et à impacter le solde structurel par l’amélioration des recettes nées des mesures temporaires de soutien aux revenus des ménages…
En tenant compte de la correction de croissance potentielle proposée par le gouvernement et en considérant que « le partage entre la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit » est moins biaisée pour 2021, la décomposition du solde serait la suivante :
Décomposition officieuse du solde public
| En points de PIB | 2019 | 2020 | 2021 |
|---|---|---|---|
| Solde public | -3 | -10,2 | -6,7 |
| Nouvelle composante conjoncturelle | 0,2 | -5,7 | -1,6 |
| Mesures ponctuelles et temporaires | -1 | -2,7 | -0,2 |
| Solde structurel réel | -2,2 | -1,9 | -4,8 |
| Ecart composante conjoncturelle prév. officielle | 0 | 0,8 | 1,2 |
| Ecart mesures ponctuelles et temporaires prév. off | 0 | -0,1 | 0 |
| Ecart solde structurel publié et réel prév. off | 0 | -0,7 | -1,2 |
Source : PLF 2021, HCFP, calculs Fondation iFRAP septembre 2020
Le solde structurel pour 2020 apparaîtrait significativement plus creusé que dans la version officielle à -1,9% du PIB contre -1,2% du PIB. Par ailleurs les mesures du plan d’urgence se rapprochent effectivement des 3 points de PIB avec des mesures ponctuelles et temporaires venant grever le solde de -2,7 points.
Quelles conséquences sur la dette ?
La trajectoire gouvernementale de la dette publique entre 2020 et 2021 prévoit un niveau d’endettement public de 117,5% en 2020 contre 120,9% dans le cadre de la LFR (3). Soit un montant de 39,7 milliards d’euros de moins (au différentiel de PIB près). Par ailleurs, une perspective de désendettement s’enclencherait à compter de 2021, avec une baisse de -1,3 point d’endettement.
| 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Dette publique (% du PIB) | 98,3 | 98,7 | 98,1 | 117,5 | 116,2 |
| Dette publique en valeur | 2258,1 | 2330,0 | 2379,6 | 2612,0 | 2797,9 |
Source : PLF 2021, calculs Fondation iFRAP septembre 2020.
Ce léger désendettement ne serait possible que dans la mesure où le déficit public dépasserait le niveau du solde stabilisant de la dette dès 2021[6], notamment à cause des taux d’intérêts négatifs sur les OAT liés aux interventions de la banque centrale européenne (taux moyen de -0,11% en 2020) et porté par une croissance de 8%. Ainsi avec un solde public en 2021 de -6,7%, le solde stabilisant serait dépassé de 2,3 points (ce qui établirait le solde stabilisant à -9% du PIB !), évolution minorée par un flux de créances en sens contraire (qui ralentirait le désendettement) à hauteur de 1 point de PIB, pour un désendettement effectif en 2021 de -1,3 point.
Source : France Trésor, Présentation du PLF 2021 aux investisseurs 28 septembre 2020
[1] Pour les données macroéconomiques les plus à jour, voir la note de France Trésor aux investisseurs, https://www.aft.gouv.fr/files/medias-aft/2_Cadre%20budgetaire/1.Budget/1.1_PLF/Pr%C3%A9sentation%20PLF%202021%20_%20FR.PDF
[2] https://www.contexte.com/article/pouvoirs/document-le-projet-de-loi-de-finances-pour-2021_120903.html?utm_medium=email&utm_source=transactional&utm_campaign=newsletter_pouvoirs
[3] https://www.budget.gouv.fr/documentation/documents-budgetaires/exercice-2021/le-projet-de-loi-de-finances-et-les-documents-annexes-pour-2021
[4] https://www.hcfp.fr/liste-avis/avis-ndeg2020-5-loi-de-finances-2021
[5] Le HCFP donne 37,4 milliards d’autorisations d’engagement, le PLF 2021 en livre pour 36,4 milliards. Ces autorisations d’engagement (AE) se matérialisant en décaissement par des crédits de paiements ouverts à hauteur de 22 milliards d’euros.
[6] https://www.aft.gouv.fr/files/medias-aft/2_Cadre%20budgetaire/1.Budget/1.1_PLF/Pr%C3%A9sentation%20PLF%202021%20_%20FR.PDF#page=30
Chute abyssale des comptes de la Sécurité sociale en pleine crise du Covid-19
Selon le projet de loi de finances présenté mardi, le déficit du régime général et du fonds de solidarité vieillesse atteindrait 44,4 milliards d’euros en 2020.
Par François Béguin et Raphaëlle Besse Desmoulières Publié aujourd’hui à 12h30, mis à jour à 12h41
La chute est vertigineuse. Percutés de plein fouet par l’épidémie de Covid-19, les comptes de la Sécurité sociale dévissent. Estimé il y a un an à 5,4 milliards d’euros, le déficit du régime général et du fonds de solidarité vieillesse, qui verse les cotisations retraite des chômeurs et le minimum vieillesse, est désormais évalué à 44,4 milliards d’euros pour 2020 dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2021, qui devait être présenté mardi 29 septembre. Même en 2010, deux ans après le début de la crise économique, l’ardoise ne se montait qu’à 28 milliards d’euros.
Cette dégradation sans précédent tient en premier lieu à la récession économique qui a entraîné une chute brutale des recettes dont les causes sont multiples : suppressions de postes dans les entreprises et diminution de la masse salariale – donc des contributions versées à la « Sécu », recours massif au chômage partiel, qui se traduit par le versement d’indemnités exemptées de cotisations sociales… Un léger rebond de l’activité post-confinement a cependant permis de contenir le déficit, estimé en juin à 52,2 milliards d’euros, mais la reprise de l’épidémie fait peser des incertitudes.Article réservé à nos abonnés Lire aussi La « dette sociale » du coronavirus doit-elle être financée par la Sécurité sociale ?
Sans surprise, la branche maladie – qui affiche un solde négatif de 29,8 milliards d’euros – est la plus touchée. Près de 15 milliards d’euros de dépenses exceptionnelles sont liées à la crise du Covid-19 en 2020. Il a notamment fallu acheter des masques chirurgicaux et FFP2 ainsi que d’autres matériels médicaux (4,6 milliards d’euros), rembourser intégralement les tests PCR réalisés dans les laboratoires (1,5 milliard d’euros) ou encore payer les primes et heures supplémentaires majorées des personnels hospitaliers (1,6 milliard d’euros). Des dépenses de crise conformes à la promesse faite par Emmanuel Macron le 12 mars de mobiliser « tous les moyens financiers nécessaires pour porter assistance, pour prendre en charge les malades, pour sauver des vies. Quoi qu’il en coûte ».
« Nécessaire maîtrise de nos dépenses »
Alors que toutes les branches repassent dans le rouge, l’assurance vieillesse accuse, elle aussi, le coup. Son déficit est évalué à 7,8 milliards d’euros pour 2020. Si l’exécutif a pu envisager d’inscrire une mesure d’économies sur les retraites dans le PLFSS pour 2021 afin de rétablir les comptes, il n’a pas donné suite. Mais le sujet reste sur la table, d’autant que les prévisions du gouvernement font état d’une nouvelle détérioration en 2024 (− 9,3 milliards d’euros).
Pour 2021, le déficit de la Sécu, estimé à 27,1 milliards d’euros, serait en nette amélioration grâce à des recettes qui « connaîtraient un fort rebond sous l’effet de la reprise économique, soutenue par le plan de relance », peut-on lire dans le dossier de présentation du PLFSS. Le niveau de ce déficit resterait cependant extrêmement préoccupant, proche de celui de 2010. « On a mis dix ans pour s’approcher de l’équilibre, souligne Julien Damon, professeur à Sciences Po et spécialiste de la protection sociale. Il est probable que le chemin qui se profile soit compliqué et douloureux. »Lire aussi Sécu : retour à l’équilibre après 18 ans de déficit
Les prévisions communiquées mardi annoncent la couleur : en 2024, la Sécu serait toujours fortement déficitaire (− 22,1 milliards d’euros). Après avoir quasiment atteint ces dernières années l’objectif d’un retour dans le vert, le gouvernement ne se risque même plus à annoncer une date pour y parvenir. Mais il affiche sa volonté de ne pas y renoncer. « Nous ne pourrons pas faire l’impasse d’une nécessaire maîtrise de nos dépenses », écrivent notamment les ministres Olivier Véran (santé) et Olivier Dussopt (comptes publics) dans le document de présentation du PLFSS.
Des décisions difficiles et impopulaires qui attendront : aucune mesure d’économies ou véritable taxe nouvelle n’est prévue pour 2021. « Ce n’est pas le moment de créer de la suspicion en annonçant des mesures sèches d’économies »,assure-t-on au ministère des solidarités et de la santé. « Pour la première fois, on ne voit pas très bien quel scénario de retour à l’équilibre pourra être envisagé,estime un bon connaisseur du dossier. Les traditionnels leviers sur lequel on peut agir ne sont pas utilisables et sans doute pour un certain temps. » Le Parlement a néanmoins acté cet été le transfert de 136 milliards d’euros de dette sociale à la CADES. Cette structure dédiée devait s’éteindre en 2024 mais sa durée de vie à été prolongée jusqu’en 2033 – soit un remboursement prolongé de neuf ans pour les Français.
Augmentations de salaires
Ce contexte de crise n’a pas empêché le gouvernement de sortir le carnet de chèques. Dernière annonce en date : l’allongement, en juillet 2021, du congé paternité à un mois pour un coût évalué entre 250 millions et 260 millions d’euros l’an prochain, puis autour de 500 millions d’euros en année pleine. Les dépenses engagées en juillet dans le cadre du Ségur de la santé constituent la mesure-phare du prochain budget de la Sécu. Près de 8 milliards d’euros permettront notamment des augmentations de salaires pour les personnels soignants du secteur public à hauteur de 183 euros net par mois à partir de mars.
Près de 4,3 milliards d’euros sont, par ailleurs, mis en réserve pour « tenir compte des besoins de financement de la crise sanitaire ». Sur cette somme, 1,5 milliard pourrait être consacré au financement de la vaccination de 35 millions de Français, « dès lors que les vaccins auront démontré leur sécurité et leur efficacité ».Deux milliards sont mis de côté pour assurer le remboursement des tests.
Autre nouveauté de ce PLFSS : l’apparition en 2021 d’une cinquième branche de la Sécu, consacrée à la perte d’autonomie, dont la création a été entérinée cet été par le Parlement. Un projet de loi « grand âge », promis par le gouvernement « dans les prochains mois », doit cependant encore venir en préciser les financements.Lire aussi Grand âge : une nouvelle branche à la Sécurité sociale mais sans ressources nouvelles
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